一、大连“漏油事件”及其重大影响
最近一段时间以来似乎成了“漏油门事件”的多发季节，世界石油巨头BP尚为墨西哥漏油事件善后处理大伤脑筋之际，一场漏油之灾也在中国大连上演。2010年 7月16日18时许，大连新港附近中石油的一条直径为900毫米的原油储罐陆地输油管道发生爆炸起火，巨响留下的是一眼望不到边的“黑海”。
事件发生后，有关部门及时启动了应急处理机制，然而大连“漏油门”事件对社会和环境造成的深远影响却远没有结束：第一，由于原油覆盖海面，一名消防战士在执行任务中被浮油窒息身亡；第二，据悉原油已深入海滩至少30厘米以下，威胁严重威胁水产养殖；第三，由于海滩景点遭受污染，不仅使本地旅游业惨遭重创，甚至无锡等沿海城市的旅游业也受到波及；第四，漏油事件带来食品安全隐患，蛤蜊等海鲜产品受到污染；第五，据有关报道显示，大连漏油事件中仅清污成本就可能超过10亿元；第六，原油污染可能扩展至韩国西海，引起韩国对此次事件的担忧。
二、大连“漏油事件”凸显环境污染责任保险缺位
如此巨大的损害究竟应由谁买单？在大连新港事故中，与此次事件有关的保单主要涉及财产险和货运险，该公司并没有购买环境污染责任。目前，石油、石化企业主要投保的是一些险种常规，如财产险(含仓储的财产险)、机损险、货运险、人身意外保险、工程险；码头财产设备险。在责任保险方面，主要投保的是码头操作责任保险、油污责任保险、第三者责任保险等。
大连“泄漏门”事件再次为我国的环境安全敲响警钟。我国已经处于环境污染事故的高发期，发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年里集中出现，呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。在我国的7555个大型重化工业项目中，81%分布在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。近年来，国家环保总局接报处置的突发环境事件平均不到2天就发生一起。
环境污染责任险能够较好地平衡经济发展与环境保护的关系，融事前防范、事中控制与事后弥补于一体，具有兼顾国家、社会、保险人、被保险人和受害人利益的多重效应，是一项支撑环境与经济可持续发展的长效机制。环境污染责任保险始于上世纪60年的美国，目前已在世界众多国家推广，我国业于1991年在大连率先开展了环境责任保险试点，但由于种种原因，实践运行一直不景气，甚至处于停滞状态。2007年，国家环保总局、中国保监会再次强力推出了环境污染责任保险，并确立了重庆、武汉、湖南等十大试点省市。但自推行以来，这次推行与上世纪90年代相比尽管情况有所好转，但环境污染责任保险在实践中仍然屡遭尴尬。
上述境况固然有法律的、政策的、技术的原因，但投保人保险意识淡薄，投保人保险需求不足无疑是其中最重要的原因。据2007年国家环保总局与保监会的联合调研结果显示，一些大型企业投保积极性并不高。据这份调查报告透露，在对中石油和中石化集团公司的代表进行调查时，代表们都对推行环境污染责任保险表示赞同，但同时认为目前还不宜把大型化工企业纳入到环境责强制任保险的范围之内。其理由是：公司财力雄厚，可以自行解决污染赔偿问题；环境责任保险与现行的保险和基金制度（如安全生产保证基金）不好协调；一些赔偿限额很大的污染损害（如油污损害），国内保险公司可能不具有承保能力；同时这些大型企业还建议将环境污染责任险计入企业生产成本。调研结果还显示，不仅大型企业，而且一般企业的投保意识也明显不强。企业对环境责任保险制度的不理解，加之环境责任保险自身在试点过程中存在的问题，使企业觉得投保环境责任保险不值。
三、环境污染责任保险的制度创新
环境责任保险在实践中的举步维艰需要我们通过制度创新突破困境。本文认为，在当前形势下，我国的环境污染责任保险在以下几个方面进行创新。
（一）加大政策支持力度，适时推进地方立法
作为一种强制推行的责任保险制度，环境污染责任保险的顺利推行离不开政策和法律的支持，完善的法律体系和高层次的政策支持是环境污染责任保险制度运行的前提。目前，尽管在《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《1969年国际油污损害民事责任公约》等法律或参加的国际公约中有所涉及。但是，环境污染责任保险是一项系统的工程，一部法律的个别条文显然不能支撑整个环境污染责任保险制度，因此，应当在《环境保护法》、《保险法》以及自然资源保护法中加入环境污染责任保险的条款，在条件成熟时（如理论研究、实践经验、地方立法等条件），还应进行环境污染责任保险专门立法。在没有国家立法的情况下，环境污染责任保险应在重庆的地方立法和地方政策中先行突破，以便为试点扫清障碍。
第一，应当在地方立法总则中明确规定实行环境污染责任保险的目的和基本原则，并对有关术语的界进行定。
第二，对有关环境污染责任保险合同的事项作出专门的规定，包括投保行业的范围、承保范围、除外条款、责任限额、保险费率、索赔基础、保险期间以及索赔理赔等程序性条款等。
第三，对保险公司的环境责任风险经营作出专门规定，包括责任准备金制度、风险等级评估制度、环境信息共享制度、保险诚信等级制度、环境污染责任保险基金制度、再保险制度和巨灾证券化制度等。
第四，应当专设一章对有关法律责任作出规定，以保障环境污染责任保险制度的顺利推行。
在规范性文件中，重点对以下方面予以政策支持。
第一，明确主管和协管部门，并对其各自的职责范围以及协助配合义务等作出明确规定。
第二，将环境污染责任保险制度与环境风险日常管理制度结合起来，将企业是否投保环境污染责任保险作为日常环境管理的重要内容。
第三，出台一系列优惠政策，将企业是否投保环境污染责任保险作为作为享受信贷、税收优惠、财政补贴等优惠政策的要件之一。
（二）压力与动力并行，大力增强企业投保意识。
污染企业之所以投保环境污染责任保险的积极性不高，除了因存在认识上的偏差之外，最重要的原因是环境风险责任压力不足，动力不够，针对这一情况，应当着力从以下两个方面解决上述难题：
第一，通过地方性法规、地方政府规章或规范性文件等给污染企业增加环境责任压力。目前，在没有法律明确规定的情况下，地方立法和地方政策不宜强制规定所有的企业必须投保环境污染责任保险，但可以借鉴欧盟的作法，采用半强制的投保模式。即可以从环境管理的角度出发，在地方性法规、地方政府规章或规范性文件中规定，污染企业应当对自己未来的环境风险承担保证责任，污染企业可以根据自身的情况选择资产抵押、银行担保或投保环境污染责任保险的方式对未来的环境风险事故作出保证，并向有关部门提交证明材料。这一规定既能给企业一个选择的余地，又能从法律和政策层面给企业施加环境责任压力，使更多的企业投保环境污染责任保险，从而化解因投保人不足所带来的“大数法则”的困境。同时，这一条款还能为环境污染责任保险的强制推行提供法律和政策上的依据，走出于法无据的困境。
第二，将企业是否投保环境污染责任保险与环境行政部门的日常管理工作相衔接，包括与排污收费制度、建设影响评价制度、“三同时”制度、企业环境风险等级管理制度等联系起来，引导企业投保环境污染责任保险。
第三，通过一系列优惠政策，为企业投保环境污染责任保险注入动力。借鉴其他试点地区的实践经验，重庆市有关政府及部门可以出台一系列优惠政策，如财政补贴、税收优惠、绿色信贷等，鼓励企业投保环境污染责任保险。
第四，可以考虑将保费计入企业成本，在增值税的征收中予以扣除。
（三）支持与监督并举，着力提升保险服务水平。
政府和环保部门应当为保险公司排忧解难，对其承保环境污染责任保险予以大力支持：
第一，出台有关政策文件，制定营业税优惠政策。对于承保环境污染责任保险的保险公司实行较低的营业税税率，并将这一税收优惠政策的享受与保险公司的诚信等级挂钩。
第二，形成保险公司与环保局的部门联动机制，对于保险公司的保险监督予以执法支持。对被保险人进行风险查勘和防范风险管理和提出整改措施，是保险法赋予保险公司的一项权利。同时，对企业行使监督检查权力、进行环境风险管理也是环境行政部门的一项职责。因此，环保部门可以与保险公司形成联动监督机制，由保险公司对企业的日常环境风险进行监督检查，提出整改意见，当企业不采纳或不及时采纳保险公司的建议时，由环境行政部门行使环境行政执法权，对企业进行处罚。这是一项“多赢”的联动监督机制：一是大大减轻了环境行政部门的日常环境管理负担，有利于加强日常环境行政管理；二是使保险公司的保险监督有了坚强的执法后盾，大大降低环境事故发生的可能性；三是通过给企业一个整改和缓冲的机会，避免直接面临环境行政处罚，从而使环境行政执法从“刚性”走向“柔性”，更具人性化色彩。
第三，通过建立信息功能共享机制，为保险公司提供环境风险历史经验数据，有利于保险公司对投保企业进行环境风险等级划分、确定保险费率和行使保险监督权。
第四，环境污染责任保险是一项系统的工程，涉及环境保护工作的各个部门，因此应当加紧建立多方协调机制，为环境污染责任保险的顺利推行搭建良好的平台。环境污染责任保险具有公益性和私益性的双重品性，需要政府、环境行政部门、保监会、保险公司、税务部门、金融部门、发改委、市政委、卫生部门以及其他有关行政部门的配合与支持，因此政府必须在较高层面成立一个领导小组，建立多方协调机制，统揽全局，整合部门资源，使各部门协调配合，共同推进环境污染责任保险的发展。
在保险监督方面，主要通过保险系统内部监督和外部监督两条途径进行：
第一，内部监督。一是保监会应当对环境污染责任保险的合同条款进行审核，使保险合同更具合法性和合理性。二是保监会应当对保险公司的全程服务进行监督，对于投保环境污染责任保险的企业，保险公司除进行日常监督外，还应从防范环境风险和正确处理环境风险事故的角度为企业提供服务。企业投保环境污染责任险后，投保企业如果发生保险事故，保险公司应当及时进行理赔，帮助企业防止和减少事故损失的进一步扩大。投保企业如果没有发生保险事故，则应当是保险公司提供优质保险服务的结果，而非偶然或侥幸的结果。三是将保险公司的保险服务与保险公司的信誉等级挂钩，将保险服务作为评审保险公司信誉等级的一项重要内容。
第二，外部监督。一是有关政府部门或环保部门应对保险公司的保险条款进行备案；二是其他有关部门，如税务部门、银行等金融机构等可以将保险公司是否提供优质的保险服务作为其享受税收优惠、绿色信贷优惠等优惠措施的条件之一；三是投保人和被保险人有权对保险公司进行监督、投诉和诉讼。
（四）集中人力物力优势，加快建立第三方服务机构
环境污染事故是通过环境介质的污染或破坏而引发的事故，具有复合性、长期性、累积性、高技术性和高度复杂性等特点，无论是环境风险等级的划分还是环境事故中损害的评估都离不开专家的指导和技术标准的支持，因此，应当集中人力物力优势，建立第三方服务机构：
第一，引进专业技术人员，组建专家团队，为环境风险等级划分、环境损害评估以及环境污染责任保险推行提供技术咨询和指导。
第二，定期或不定期地对从事环境风险等级划分、环境损害评估以及环境污染责任保险的专门人员进行专业技术培训。
第三，加紧出台有关技术指南。目前已经出台了环境损害评估方法、环境污染事故数据统计分析和氯碱行业环境风险评估技术指南，硫酸行业等其他行业的环境风险评估技术指南也应尽快出台。
第四，提供专项资金支持。专家的引进、第三方环境风险等级评估机构的建立、第三方环境损害评估机构的建立以及专业技术人员的定期或不定期培训等都需要专项资金作保障，政府应当安排一定的专项资金予以支持。
第五，尽快出台《第三方环境风险等级评估机构管理办法》和《第三方环境损害评估机构管理办法》，规范第三方服务机构的职责，引导第三方服务机构健康发展。
（五）拓宽资金积累渠道，建立和完善环境责任基金制度
环境责任基金制度是环境污染责任保险制度的有益补充，环境责任基金的建立可以通过以下途径积累：
第一，从排污费和环境税中提取一部分资金作为环境责任基金。排污费和环境税都是治理环境污染的专项资金，环境责任基金具有治理环境污染的功能，因此，从污染治理的目的来看，从排污费和环境税中提取一部分资金作为环境责任基金具有一定的正当性。
第二，国家财政拨款成立环境污染责任保险基金。环境产品具有公共物品属性，国家作为公共利益的代表有责任为社会公众提供环境公共产品，治理环境污染，提供高环境质量是政府不可推卸的责任。因此，由国家财政拨款成立环境污染责任保险基金是符合公共财政的使用目的的。
第三，从保费收入中提取一定比例成立环境责任基金。环境责任基金能够为环境污染责任保险限额之外的环境损害责任提供资金保障，具有弥补环境污染责任保险之不足的功能。因此，从保费收入中提取一定比例的资金成立环境责任基金也具有一定的合理性。
作者：陈方淑，昆明理工大学法学院教师，环境法博士，硕士研究生导师
[1] 作者简介：王胜军；陈方淑，西南政法大学环境与资源保护法学博士。
[2] 大连漏油事件相关新闻，http:// www.sina.com.cn.2010-07-29.
[3] 国家环保局中国保监会联合调查组，“关于开展环境污染责任保险调研报告”，http://www.siaaa.com.009-10-14.
