一、松花江污染事件及其重大影响
2005年11月13日13时40分左右，吉林市石化公司双苯厂发生特大爆炸事故，原因是该厂苯胺装置硝化单元发生着火爆炸使P-102塔发生堵塞，循环不畅，因处理不当造成的。爆炸发生后，约100吨苯类物质（苯、硝基苯等）流入松花江，造成松花江水体严重污染，沿岸数百万居民的生活受到影响。2005年11月21日，哈尔滨市政府以“对市政供水管网进行检修”为由，公告哈尔滨市停水4天。此后，市民怀疑停水与地震有关出现抢购。同年11月22日，哈尔滨市政府连续发布两个公告，证实上游化工厂爆炸导致了松花江水污染，动员居民储水。同年11月23日，国家环保总局向媒体通报松花江发生重大水污染事件。事故发生后，俄罗斯对松花江水污染对中俄界河黑龙江（俄方称阿穆尔河）造成的影响表示关注，中国向俄方道歉，并提供援助以帮助其应对污染。2005年11月底，国家环保总局称这次污染事故的主要责任者是吉化公司双苯厂，吉化公司双苯厂厂长申东明、苯胺二车间主任王芳、吉林石化分公司党委书记、总经理于力，先后于2005年11月底至同年12月初被责令停职，接受事故调查。2005年12月初，国务院同意解振华辞去局长职务，任命周生贤为局长。2006年1月7日，新任国家环保总局局长周生贤要求，松花江流域水污染防治工作要规划到省、任务到省、目标到省、资金到省、责任到省，确保沿江群众吃上干净水。
松花江污染事件造成了以下重大影响：第一，此次污染事故共造成8人死亡，60人受伤，数万居民疏散。第二，哈尔滨市饮用水源已受污染，全城被迫停水四天，引起市民恐慌，400万市民紧急抢购饮用水和食品，更有人决定离市避难；第三，当地数家旅行社业务受到冲击，在污染事件曝光后，原本预定到东三省、特别是到吉林和长春的新加坡游客纷纷取消行程；第四，为了减少受污染的江水流入俄罗斯哈巴罗夫斯克市，中国耗费巨资在黑龙江兴建临时水坝；第五，受污染的松花江掀起“问责风暴”，国家环保总局局长解振华引咎辞职，吉林市副市长自缢身亡，吉化公司双苯厂厂长申东明等先后被责令停职，接受事故调查；第六，吉林省政府瞒报延报此次事件，错过了控制污染带的“最好时机”，受到中央政府严批；第七，环境专家王鹏指出，这次严重的污染事故主要有三个后遗症：一是硝基苯在水生物体内积聚，污染食物链，居民至少半年内不能食用江鱼；二是硝基苯不易被微生物分解，有毒物质将长期残留于江中，可能导致江水不适合饮用；三是硝基苯水溶性低，容易在松花江底泥土沉淀积聚，并顺流污染其他江河及沿岸生物；第八，替代性水源地下水可能被渗透污染，使哈尔滨的供水问题雪上加霜；第九，松花江水污染事件已上升为国际事件，引起国际社会对中国经济发展安全、尤其是能源安全问题的高度关注。
二、环境责任分担的困境
松花江污染事件已经被国家有关部门认定为典型的因安全生产事故导致的严重水环境污染事件。就损害而言，松花江水污染事故造成的损害主要来自两个方面：一是环境侵权所产生的损害，二是生态环境破坏所产生的损害。这两方面的损害造成了巨额的责任负担，主要包括：（1）人身伤亡赔偿责任。造成8人死亡，60人受伤所应承担的死亡赔偿金、丧葬费、医疗费、残疾补偿费、后续治疗费以及无生活能力的家属、子女的赡养费等等。（2）财产损失赔偿责任。包括哈尔滨全城停水四天产生的费用、旅游业、餐饮业等各行业因水污染事件而遭受的财产损失。（3）应急处理费用。包括数万居民紧急疏散的费用，黑龙江兴建临时水坝的费用，投放活性炭等物质清理河水污染的费用。（4）环境事故的调查评估费用。（5）生态修复费用。此次污染事故使生态环境存在潜在的、长期的后遗症，包括食物链被污染，有毒物质残留、沉淀或积聚江中对江水及生物的影响、地下水污染等，这些后遗症的消除需要花费巨额资金。（6）其他间接损失赔偿责任。包括跨国污染事件所造成的中国国际环境责任负担以及国际形象受损所产生的损失，以及其他预期的潜在的损失等。在上述损失中，据有关资料显示，仅仅直接经济损失就高达6908万元，对于间接损失，则很难用数字量化，也难以用金钱弥补。
如此高额的损失意味着巨大的环境责任，然而，松花江污染事件却陷入了环境责任分担的困境。在松花江污染事件的责任处理和分担过程中，存在着重行政处罚(或行政处分)轻民事赔偿、以行政处罚(或行政处分)代替民事赔偿的现象。松花江水污染事故发生后，有关部门对直接责任者吉林石化分公司因松花江水污染罚款100万元；对副总裁段文德行政记过处分，厂长申东明等9名企业责任人员行政撤职、行政降级、行政记大过、撤销党内职务、党内严重警告等党纪政纪处分；对吉林省环保局局长、党组书记王立英行政记大过、党内警告处分，吉林市环保局局长吴扬行政警告处分。
相对于行政处罚（或行政处分）而言，有关民事赔偿却不尽人意。在松花江污染事故处理中，南岗区市民来到哈尔滨市中级人民法院，要求代表全体哈尔滨人向吉化双苯厂提起索赔诉讼，但是这位市民被认为是不适格的起诉人——他没有得到全体哈尔滨人的授权。2005年11月25日，哈尔滨市顺意园饭店法定代表人李颜彬向哈尔滨市中级人民法院提起诉讼，要求被告吉林石化双苯厂立即搬迁或立即停止向松花江排放污染物质、负担因其对松花江污染行为而发生的全部清理费用，赔偿原告因松花江污染导致哈尔滨全市停水给原告造成的经济损失10000元以及对原告本人造成的人身伤害损失1000元。这是我国首个跨省“下游居民起诉案”,但这一诉状令立案庭工作人员犯难，他们认为，这个案子非常重大，需要向上级请示后才能决定是否受理。对于这一情况，中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授认为，从理论上说，哈尔滨全市停水4天系因吉林石化双苯厂爆炸所致，因此凡是在停水期间自行购买清洁水饮用的市民，只要能够出具相关证据，原则上都可以向吉林石化提起诉讼，要求赔偿。根据有关法律规定，造成水污染危害的单位或个人，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或个人赔偿损失。我国民法还规定，污染事故的受害人有权向人民法院起诉，起诉形式既可以由受污染区域的全体民众实行集体诉讼，也可以由政府作为污染受害的起诉主体提起诉讼，集体诉讼或代表人诉讼是否需要全体受害者的授权，法律对此并没有作出明确规定。
从上述情形可以看出，尽管责任单位和责任人员都受到了行政处罚或行政处分，但对于松花江污染事件所造成的6908万元的直接经济损失以及难以量化的间接损失，有关责任单位和责任人员却没有承担相应的赔偿责任，而是由政府、社会和受害人承担了本不应由他们承担的事故损失，这对于受害人而言，是有失公平的；对于政府和社会而言，则是一个沉重的负担。但如果按照我国现行民法中的“自己责任”原则或者环境法中的“污染者付费”原则，上述巨额损失赔偿责任以及环境修复责任应当由加害人吉林石化分公司承担，但是，吉林石化分公司根本无力承担如此巨大的环境责任，从而使环境责任的分担陷入困境。
其实，环境责任的分担陷入困境不仅仅是松花江污染事件这一特例，我国近年来发生的众多环境事故，同样存在责任承担的困境。如在2004年发生的沱江特大水污染事故中，仅天然渔业资源经济损失就高达1569万余元，给国家造成直接经济损失2.19亿元。案发后，尽管川化股份公司赔偿了渔业方面的经济损失1179.8万元，但这远远弥补不了此次事件所造成的2.19亿元的直接经济损失；又如在2007年发生的太湖蓝藻水华事件中，日本专家经过两年调查认为，太湖水质要在10年内恢复到20世纪80年代初的水平，最少要投入2251.5亿元，另据有关部门报到，国家财政在2005年太湖治理一期中总投资约人民币100亿元，而太湖治理二期工程预算投资则高达1000亿元。
之所以存在上述情形，本文认为，其最根本的原因在于我国法律对环境责任分担缺乏完善的规定。目前，我国主要依靠民事法律和环境法律对环境责任的分担作出规定。这些法律主要有《民法通则》、《民事诉讼法》、《侵权责任法》、《环境保护法》、《水污染防治法》及其实施细则等。如我国《民法通则》第119条对人生伤害赔偿作出了规定：“侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费用，因误工减少的收入，残废者的生活补助费等用；造成死亡的，并应支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”《民法通则》第123条对高度危险作业造成他人损害的责任进行了规定，“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”《民法通则》第124条对环境责任承担作出了更为直接的规定，“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”我国《环境保护法》第41条对环境事故的民事赔偿责任作出了规定，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”第43条对环境行政责任作出了规定，“违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员追究刑事责任。”此外，根据《民法通则》和《民事诉讼法》以及《水污染防治法》的规定，因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害人排除危害、赔偿损失。
上述法律对于环境责任分担的规定存在以下不足：第一，一般的民事责任条款不能满足环境责任分担的特殊性需求。但从上面的法律条款可以看出，有关环境责任分担的法条主要是民事法律中有关民事责任的规定，然而环境侵害不完全等同于民事侵权，环境责任也不完全等同于民事责任，环境侵害的累积性、长期性、复杂性、广泛性等特点决定了传统民事侵权法不可能完全满足环境责任分担的需要。第二，环境责任的范围过窄，仅仅涉及人身伤亡和财产损失造成的直接损失，对于间接损失合其它直接损失所引起的环境责任，法律没有明确规定。第三，个人责任的承担方式无法满足环境责任的巨灾性的需要。我国《民法通则》第124条对于环境责任承担的规定是以自己责任为基础，而像松花江水污染事件这样重大的环境事故，其损害的巨灾性不可能按照传统民法的自己责任或环境法的“污染者付费”这一个人化的路径加以解决。松花江污染事故涉及人多面广、损失巨大，单凭吉化公司一人力量显然无法赔付，而我国又没有广泛推行环境责任保险制度，因而使得这次事故中的环境责任的分担难以如意。而一旦环境责任分担机制缺位，则既难以抚平受害者和社会所受到的伤害，也难以使高危产品企业在今后的生产经营中引以为戒，更难以使国家摆脱巨大的环境应急处理和后期治理负担。
三、环境责任保险在环境责任立法中的缺位
松花江重大污染事件的发生具有一定的偶然性，但从我国目前的情况来看，环境事故的偶然性背后隐藏着必然性。在我国经济高速发展的同时，我国也已经进入环境污染事故的高发期，在我国的7555个大型重化工业项目中，81%分布在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源。而相应的防范机制却存在缺陷，导致污染事故频发，严重污染环境，危害公众健康和社会稳定。以2007年为例，国家环保总局接报处置的突发环境事件高达108起，平均每两个工作日一起。而一旦发生重大环境污染事故，在巨大的赔偿和污染治理费用面前，事故企业只得被迫破产，受害者得不到及时的救济，遭受污染和破坏的环境只能由政府花巨资来修复治理。受害者、企业、政府三方都将承受巨大损失。
松花江污染事件凸显我国环境事故中环境责任分担的困境，这一困境的解脱有赖于社会化的环境责任分担机制的建立。寻求传统侵权法与现代环境侵害、传统责任保险与现代环境风险之间的契合点是现代环境风险事故必须解决的问题。环境责任保险制度是环境责任社会化语境下的产物，环境责任保险法律制度有其深厚的理论基础和制度底蕴，是传统侵权行为法嬗变与传统保险制度变通基础上多元制度调适的结果。环境责任保险是一种“多赢”机制，能够兼顾环境侵害人、受害人和国家三方主体的利益：一方面，通过政府调控与市场运作相结合的方式，环境责任保险可以有效防止和减轻环境风险事故的发生；另一方面，通过社会化的责任分担机制，环境责任保险在使受害人得到及时救济的同时，也能够大大减轻环境侵害人和政府的负担。
尽管建立环境责任保险制度意义重大，但是环境责任保险的必要性、可行性和正当性仍然遭到了有关企业的质疑。据环保总局别涛公布的一份题为《关于开展环境污染责任保险调研报告》称，环境责任保险并不为某些企业认同，如中石油、中石化集团公司认为自己财力雄厚，可自行解决污染赔偿问题；中石油、中石化设有“安全生产保证基金”，该基金已经涉及环保方面，环境责任保险与现行保险和基金制度不好协调等。
由此看来，我国建立环境责任保险制度，还需解决以下几个问题：
第一，环境责任保险制度的立论基点问题。环境责任保险制度的立论基点是环境责任保险正当性和必要性的基础，是环境责任保险制度的理论源流。在环境责任保险制度的理论基础中，需要弄清楚环境责任由什么引起？什么是环境责任？传统的个人化的环境责任承担方式及其弊端是什么？环境责任承担为什么会走向社会化？社会化的环境责任承担方式中，为什么环境责任保险是一种最优方式？
第二，环境责任保险制度与传统侵权行为法和保险法的对接与整合问题。传统侵权制度和责任保险制度是环境责任保险的制度源流。环境责任的认定必须借助于侵权行为法律制度，然而传统侵权行为法要解决的是一般的的民事责任问题，以过错责任为基础，因此，如何在原有侵权行为法和保险法的基础上，构建环境责任保险制度，是必须思考的问题。
第三，我国环境责任保险试点中存在的问题及其法律制度支持问题。我国在上个世纪九十年代，环境责任保险先后在大连、沈阳等地进行零星试点，但由于缺乏政府引导、政策支持和法律支撑，此次环境责任保险试点总体上是不成功的。从2007年开始，在政府大力支持下，我国再次将重庆、昆明等九大省市列为试点，在国家政策的积极引导下，这次试点虽然已经取得了一些阶段性的成果，但仍然有许多亟待解决的问题，其中最突出的问题是我国环境责任保险缺乏法律制度的支撑。
作者：陈方淑，昆明理工大学法学院教师，环境法博士，硕士研究生导师
