[摘 要]立法听证是公民参与立法、管理国家事务的重要途径，是立法机关接受人民监督的有益形式，是保障公民监督权的重要方式。我国建立立法听证制度有宪法依据和理论基础。立法听证应坚持公开、公平与效益原则，以实现立法民主与科学的价值。不断完善与发展的立法听证制度是我国立法民主化与科学化的必然趋势。
[关键词] 立法听证；听证原则；立法民主与科学；听证效力
       一、立法听证的法律依据
       立法听证是为了实现法律法规的民主性与科学性，通过公民的民主参与，在法律规范形成过程中由立法机关广泛听取公民意见的一项制度。我国在1996年公布实施的《中华人民共和国行政处罚法》中首次确立听证制度，其后听证制度逐渐完善，并且激起了公众广泛的参与热情。1听证制度最早产生的法理基础是英国普通法确认的“自然公正”原则，后来美国的“正当法律程序”、德国的行政法治原则也分别为其确立听证制度奠定了法律依据。我国听证制度的法律依据何在?有学者认为，我国宪法确立的法治原则是听证制度得以建立的最根本原则。此外，人民民主原则也是听证制度得以建立的法理基础。[1]也有人认为应修正宪法的有关条款，确立我国听证制度的宪法依据。[2]笔者认为我国立法昕证制度的建立是有法律依据的。首先，从理论依据上看，现行宪法第2条确立了人民民主原则，其中第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“这里的管理国家事务主要是公民的政治参与，公民行使对国家公职的选举权，以及对立法的参与和政策的制定等。”[3]同时，立法法第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这一规定确立了人民参与立法的基本原则。立法法第34条、第58条就全国人大常委会以及国务院立法中人民参与立法的途径作了原则性规定，即“可以采取座谈会、论证会和听证会等多种形式”征求意见。可见，立法听证是公民依照法律规定，参与立法，管理国家事务的重要途径。尽管立法法仅对全国人大常委会与国务院在立法时可以采取听证会的方式作出了规定，但对于地方立法机关来说，其肩负着贯彻落实立法法确立的人民参与立法原则的责任。地方立法的性质亦即是对中央立法的补充、延伸和贯彻落实。[4]因此，地方立法机关制定的听证规则是有法律依据的。再者，从国家义务角度看，宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”可见，立法机关有义务倾听人民的意见和建议并接受人民监督，这种义务需要通过具体化的制度安排来体现，而立法听证制度无疑是人民表达意志的一种方式。最后，从公民权利角度看，宪法第4l条赋予公民对国家机关及其工作人员的监督权，其中第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”法律制度的设计是为了保障公民权利的实现，立法听证正是保障公民建议权的重要方式，也体现着公民权利对立法权行使的制衡。
       二、贯彻听证原则，体现立法民主与科学。
       立法听证是体现立法民主化、科学化的重要制度设计。现行宪法确立了人民代表大会制度，这是我国的代议制民主形式。人大制度并不排斥公民的参与，并且随着人们对代议制民主的反思，公众参与立法制度势在必行，同时也是社会主义民主的内在要求。现代社会知识更新快，信息量大，立法的科学性不应只依赖立法者的决策水平。社会管理领域的广泛性以及利益主体的多元化，使得法律关系纷繁复杂，这便需要立法者通过信息传输和反馈机制来收集尽可能多的信息。立法听证会有利于立法机关更充分地收集立法资料和有效信息，掌握公众的立法意愿和诉求，提高立法质量。法律规范所追求的民主与科学价值如何转化为具体的立法听证制度，亦即立法听证如何体现民主与科学的价值是当前摆在立法者面前的难题，也是全社会关注的焦点。只有破解了这一难题，才能使立法听证真正担负起应有的使命，成为人民参与国家事务管理，行使监督权的重要途径，一改“民主的花瓶”这一尴尬地位。
       纵观我国已有的立法听证实例，不乏成功的典范，如北京市人大常委会组织的对于《北京市道路安全法实施细则》的立法听证便受到了广泛赞誉。但是从全国范围看，立法听证尚存在不少问题，归纳起来，主要表现为：(1)听证的公开性、透明性有待提高；(2)听证相关人的权利、义务不明确；(3)听证参加人的遴选机制有待完善；(4)缺少辩论环节；(5)缺乏立法听证的反馈机制。导致这些问题的原因是多重的：有立法成本问题；组织者与参与者的观念与素质问题；经验不足问题；法律规定可操作性不强问题等等。立法听证制度的进一步完善需要一部基本程序法，建议由全国人大常委会出台《立法听证程序规则》，确立听证的基本原则和必经程序。立法听证的基本原则是对整个听证活动具有普遍性指导的原则。从立法听证的性质和各地的实践看，立法听证应坚持公开、公平与效益原则。2
      (一)公开原则
       公开是立法听证的生命，是体现民主的前提。它要求听证信息充分、即时地向社会公开，包括听证前、听证中与听证后三个阶段。北京市人大常委会组织的两次立法听证在贯彻公开原则上都比较好。概括起来，听证前主要是发布听证公告、有关立法的背景资料以及立法听证的相关知识等，使公众对听证有更充分的了解和准备。听证中公开是指整个听证过程通过权威媒体、网络向社会公开。听证后公开是指公开听证结果，主要是关于采纳听证陈述人建议的处理意见。由于传播手段的发达，前两个阶段公开性较易实现，但公开对陈述人建议作出的处理意见是难点所在，很多地方并未做到。虽然在这一阶段人大常委会尚未开始听证后对草案的审议，但此时由听证组织者对陈述人的建议作出妥当处理很有必要。处理意见不仅是法规出台前公众最关注的，也将为常委会的审议提供重要参考。北京市的经验是在处理时坚持法制统一原则、以人为本，妥善处理各方利益原则以及尽量采纳原则。笔者认为，上位法已作出明确规定的事项，应与上位法保持一致，不得违背。如果听证意见较大，可根据立法法的有关规定提出审查要求或建议。听证组织者应对陈述人的观点作扼要的分析，在平衡不同观点的基础上，提出具体的处理意见，并对草案提出修改意见，作为听证结果不可缺少的一部分公之于众。在这一点上，北京市人大的做法值得其他地方人大借鉴。
      (二)公平原则
       公平主要体现为听证陈述人的遴选程序应合理、陈述人之间具有平等的发言权以及听证主持人的中立性。听证陈述人的遴选是听证非常重要的一环，只有在不同的利益群体中选出具有代表性并且热心于立法参与，有一定参与能力的陈述人才能保证听证的最终效益。北京市的做法是由市人大常委会法制办公室在报名人员中根据其代表性、与听证事项的利害关系程度以及表达能力并综合考虑持不同意见的各方人数基本相当和人员构成来确立。此外，在遴选过程中还会组织市民座谈会，与报名人进行沟通。遴选时考虑的因素已经很全面了，但是对于是否具有代表性以及利害关系程度如何可由市民作出评价，即将小范围的市民座谈会扩大。具体做法可由报名人初步提出自己的观点和理由，听证组织者对观点进行分类后公布，展开支持率调查，据此确定听证陈述人。在这个过程中，公众可以向支持的报名人提供理由，助其完善陈述报告。陈述人平等的发言权应通过平等的发言时间来保障。在北京市人大组织的两次听证中，每位陈述人的陈述时间均为8分钟，经主持人同意每人可做两分钟补充发言，充分体现了平等的发言权。这也需要听证主持人很好地引导听证过程，由此可看出主持人在立法听证程序中的重要地位。选出中立的听证主持人也是公正原则的重要体现。从当前的经验看，听证主持人多从听证机构成员中产生，北京市人大组织的两次听证亦是如此。事实上，可以探索从社会中立机构中遴选主持人的办法。
       (三)效益原则
       听证的效益体现在两方面，一是听证活动本身对体现立法民主性与科学性的效益，一是通过听证产生的社会效益。要实现听证的效益，如下几点很关键：
       1．确定听证范围和事项
       在听证范围上，笔者认为只要是涉及公民切身利益的重大立法事项，如税收、价格等都应当举行立法听证。3有人认为一些专业性较强的立法不应举行立法听证，理由是公众的参与能力有限。笔者不赞同这种说法。一些法律固然涉及很专业的知识，但是专家也有其局限性。立法听证就是给公众参与立法提供有效的平台，让不同的利益群体将其观点传递给立法者，通过民主的形式提高立法的科学性。为了提高参与能力，在听证时，应允许陈述人聘请专家证人，并与听证人聘请的专家展开质证。确定听证事项也很有必要。有的地方立法听证内容比较宽泛，缺乏针对性，如只将法规草案提交听证会，没有限定讨论范围，这势必影响听证效益。北京市的做法值得推广，即将法规草案向社会公布，征求意见，从市民意见集中的问题中发现主要矛盾，按照少而精的原则确定听证事项，从而利于在有限时间里集中精力解决最为公众关注的问题。4
       可以改进的是，在确立听证事项后应及时向社会公布，如果公众对增加某个条款为听证事项的呼声较大，人大法制委员应遵循效益原则，慎重斟酌，重新确立听证事项。此外，公民针对未被确立为听证事项的条款有意见的，可以在草案征求意见阶段提出，组织者也应允许陈述人和旁听人以书面形式提出。
        2．增加辩论环节
       这是听证会区别于座谈会、论证会的显著特点，但从实践上看，几乎都缺少这一环节。虽然在陈述人的各自陈述中针锋相对的观点已有所体现，但缺少辩论环节势必影响不同观点的正面交锋，听证在实现民主价值的同时，还追求科学价值，即提高立法质量。只有分歧的意见展开辩论，才能使与会的听证人和列席的人大代表更清楚地把握立法涉及的不同利益纷争，进而在审议时作出合理决定。为了提高辩论质量，应设立听证前材料交换程序，即将昕证陈述人的陈述报告和重要证据材料等互相交换。辩论环节的程序安排对保障辩论质量也很重要，程序会相对复杂，听证主持的难度将加大。
       3．保障听证时间
       要想使听证发挥预期效益，尤其是展开充分的辩论，需要时间保障。如果时间过短，容易让人产生走过场、形式化的质疑。从北京市人大组织的两次立法听证看，总时间都是两个半小时，可以说时间上有了相对保障，而且也应给旁听人员一定的发言机会。但若相比之前两个多月甚至更长的筹备工作，听证会的时间应再延长，给陈述人更多的表达意见的机会。时间延长必将增加听证成本，可考虑创新听证形式，如组织网上听证。已有地方开始尝试网上听证的形式，效果较好。网络具有受众面广、更加快捷、公开等特点，既能节省成本，也利于实现更好的听证效益。
       4．建立立法听证反馈机制
       这将有助于听证社会效益的实现。召开听证会从客观上扩大了法规的社会知晓度，起到了宣传教育作用。但是要想提高法规的社会认同性，以助于法规的实施，降低执法成本，则反馈机制必不可少。同时听证的效力也将通过反馈机制表现出来。鉴于立法听证的效力问题直接关涉听证制度价值的实现，下文将作具体阐述。
       三、从立法听证的效力看立法民主与科学
       倘若听证效力不能有效地发挥，将使听证变得无意义，从而挫伤公民参与的积极性。有学者将立法听证的效力概括为对立法者的主观影响以及对立法的客观影响两方面。[5]立法者通过参与听证会，听取不同声音，获得更广泛的信息，易于在立法制定过程中作出正确决定，进而增强立法的科学性。这种主观影响要想发挥得更充分，需要尽可能多的常委会委员参加听证，直接听取不同的观点。听证对立法的客观影响集中体现在听证案卷对立法者在审议法规草案时的拘束力。有人认为应在立法听证中引入“案卷排他规则”，即最终出台的法律规范应以反映了各种意见的听证报告为依据。笔者认为，“案卷排他规则”应适用于认定具体事实的正确性，不应适用于制定法律规范。立法听证制度作为公民参与立法的形式，其特定的功能是协助提高立法的民主性与科学性，但并不能以此代替立法机关的多数决定规则。如果要求立法机关必须依照听证参加人的多数意见制定法律，那么将冲击立法机关的地位。何况听证事项往往选择有争议的事项，听证陈述人对听证事项的观点有多种，而为了保障听证会能充分反应不同意见，在选择陈述人时，已对持不同意见者在数量上作出了人数基本相当的安排，这样一来，将听证报告作为依据难以适从。可行性做法是将听证报告作为立法的重要参考，同时“科以听证机关说明理由的义务”[6]，亦即建立立法听证的反馈机制。立法机关在最终公布法律规范时，应同时公布对听证会上各种意见的处理情况，尤其对不予采纳的意见有说明理由的义务。听证制度的完善，非常关键的是建立有效的反馈机制。北京市的做法是，由市人大法制委员会在听证报告中对陈述人的意见进行分析、处理，并在其基础上对草案提出修改建议，请常委会审议时郑重参酌，予以充分考虑。当前需改进的是常委会在公布法规时应对不予采纳的意见说明理由。
       四、立法听证的完善与发展
       当前，除了上述程序上的不完善外，对立法听证的争议还聚焦于听证非常态化、形式化、贵族化以及成本高、效率低等问题。非常态化针对没有以法律的形式明确哪些立法事项必须听证，而是由立法机关自由裁量。听证的常态化依赖于以法律明确必须听证的事项，5同时还需要探索保障听证的长效机制，这也是听证效益原则的要求。不少听证被指责为“只听不证”，走过场，这便需要听证报告的效力得以明确，“科以听证机关说明理由的义务”，建立反馈机制。现实中还存在为了赶时髦，随意扩大听证范围，结果只能事与愿违。针对可裁量的事项应结合实际情况探索多种立法民主化形式，如开展座谈会、论证会等。贵族化主要针对听证陈述人以公职人员(公务员、教师、新闻界人士等国家机关或国有企事业单位人员)为主，普通民众较少，这便需要科学合理的遴选机制，以实现听证平民化。听证成本高是立法机关面临的现实困难。建议应根据不同的听证事项，采取形式灵活多样、程序简易的简单听证，如通过媒体采取书面听证、网上听证等。在组织听证时，应始终明确听证的目的是给持不同意见的人提供发表看法的平台，最大范围地听取公众的意见。应充分利用人大的会议室作会场，华丽的会场并不是听证的目的。若申请听证的人数众多，可采取分批听证的方式。不可否认的是，民主的实现需要一定的物质保障，尤其是现代社会，践行民主是有代价的。有人指出我国当前执法成本很高，不如加大立法成本投入，以体现立法民主，提高质量，进而降低执法成本，这一思路很有启发性。听证效率不高也必然增加听证成本，高效的听证依靠完善的程序来保障。
       尽管当前立法听证还存在不少问题，但它给公民提供了直接参与立法的途径，有效地发挥了制度民主的价值。有人因此称立法听证是“民主的培训班”、“公民学习民主的学校”。增强了公民的民主意识。不仅如此，公民以参与立法的方式表达了自己的意见，缓和了不满情绪，并且通过听证，一些对法律的误解得以澄清。以《北京市道路安全法实施细则》的立法听证为例，一段时间里，对于事故责任，很多媒体将立法机关的意见炒作为机动车负全责，激起广泛争论。通过听证，基本平息了争议，而且法规在草案的基础上增加了事故责任分担、不同情况下机动车司机的责任等条款，取得了很好的社会效果。立法听证已成为体现我国立法民主化与科学化的重要制度，不断完善与发展是其必然趋势。
注释：
1.如《北京市实施(中华人民共和国道路交通安全法)办法》立法听证会报名参加人数为332人，听证会期间有42家媒体，100多名记者参与报道；《北京市烟花爆竹安全管理条例》立法听证会报名参加人数为69人，听证期间有3O家媒体，111名记者参与报道。
2.全国很多地方已经出台了听证规则，并对听证原则有所规定。如《北京市人大常委会立法听证工作规程》第四条规定，立法听证应当遵循公开、公平、效率和效益的原则。
3.当然，并非所有立法都需要听证，关于国防、外交以及国家机关内部组织、管理等方面的立法不应举行听证。关于立法听证的范围问题可参见汪全胜：《试论立法听证的范围》，载《云南民族学院学报(哲学社会科学版))2001年3月，第18卷第2期。
4.在《北京市实施(中华人民共和国道路交通安全法)办法》的立法听证中，市人大法制委员会经过认真研究，确定了两项听证事项，一是征求意见稿第六十九条第二项，关于机动车与非机动车、行人发生道路交通事故后，两方或者两方以上当事人不依法报案或者保护现场，致使事故基本事实无法查清的，由机动车一方承担全部损害赔偿责任的规定，是否合理、可行；二是第五十三条第六项和第五十四条第二项，关于驾驶电动自行车、残疾人机动轮椅车不得载人的规定和骑自行车可以在安装牢固坐椅内载一名学龄前儿童的规定，是否合理、可行。
在《北京市烟花爆竹安全管理条例》的立法听证中，市人大法制委员确定的两项听证事项为：一、《北京市烟花爆竹安全管理条例(草案)》第十条第一款关于“本市五环路以内的地区为限制燃放烟花爆竹地区，五环路以外的地区允许燃放烟花爆竹”的规定，是否合理、可行。二、 北京市烟花爆竹安全管理条例(草案)》第十条第二款中关于“在限制燃放烟花爆竹地区，每年农历除夕至正月十六，允许燃放烟花爆竹”的规定，是否合理、可行。
5.如对经济社会发展全局有重大影响，对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响，涉及不同群体明显利益冲突的。立法应举行听证。参见杨雪冬、陈家刚主编：《立法听证与地方治理改革》，中央编译出版社，2004年4月版，第129页。
[参考文献]
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The Democratic and Scientific Progress of the Legislation of
the People’S Congress From the Perspective of Legislative Hearing
JIAO Hong—chang，YANG Jing—zhi
(Law School of China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China)
Abstract:Legislative hearing is an important way for citizens to participate in the legislation and th
e administration of nationalaffairsIt is an efective way for legislative offices to accept people’S sup
ervision and an effective way to protect the supervision right of the people.The establishment of 
the legislative hearing system is based on the Constitution and has its strong theoretical found
ations.Legislative hearing should stick to the principles of openness,fairness andefectiveness 
SO as to fulfil the democratic and scientific values of legislationThe improving and developing
system of legislative hearing is the inevitab le trend of thedemocratic an d scientific legislation 
in China．
Key words：legislative hearing；hearing principles；democratic and scientific legislationheating effectiveness

作者：焦洪昌  杨敬之
文章来源：《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2009年2月第7卷第1期（总23期）