当代中国的法治建设，拆迁中的“孤岛”算得上一个标志。一方面，从无到有，孤岛的出现标志着个人利益的抬升；另一方面，从孤岛眺望过去，城中村、出租房、土地财政、官僚利益、暴力拆迁、二元结构等组成的现实社会层峦叠嶂，几分凶险几分昇平，隔着面纱也看得出此间既有善善恶恶的利益纠缠，也有革故鼎新的时代使命。
       一、城中村治理：多元利益是主导
      城中村就是城市中的村庄，也称“被城市包围的农村”。2010年第5期《中国国情国力》刊载学者陈柳钦的观点指出：城中村是我国城市化发展的过程中，由于城市建设急剧扩张和城市管理体制改革相对滞后造成的特殊现象，是我国作为发展中国家在“晚发外生型”现代化进程中的“迟发展效应”，是传统社会与现代社会长期并存的“二元”社会结构特征的一个微观体现，是城乡二元格局依然存在状态下农村被动城市化的产物。我们认为，城中村问题的根本原因，城乡二元社会结果只是一个方面，更为重要的是我国长期奉行的农村向城市输血的国家政策。由于我国长期采取农村向城市输血的国家政策，农村的经济状况和公共服务远落后于相应的城市地区，因此城中村变成了脏、乱、差的代名词，甚至被称为“城市的癌症”。这和发达国家工业哺乳农业的情况不太一样，他们的农业和农村虽然少了些城市的繁华，但是优美的环境和恬静的生活会给人留下深刻的印象。因此，不掌握利益输送这一根本原因，不仅国家伦理将受到严重的叱责，二元社会结构的改革抑或城中村的治理也将是无源之水。
     具体到治理（governance）的含义，我们以为治理是公共主体为实现多元利益而对共同事务采取的系统反应。区别于单方主导的控制和管理，治理强调多方主体的协调、共同事务的机理和多元利益的实现。因此，城中村的治理，多元利益是主导，多方主体的协调（尤其非国家主体的参与）是关键，包括公共决策和执行等环节，目的还是公共利益的实现。
     之所以将多元利益作为城中村治理的主导因素，还有以下两个方面的原因：第一，利益是政策（政治）的主导因素，而政策又是行动的指南（Guideline），可见利益攸关治理行动抑或过程的成败。第二，亦如前文所言，农村向城市输血的政策是造成农业和农村远落后于城市的根本原因，不把握住利益脉象，将无法对城中村问题的机理做出适当的判断，更谈不上科学的治理。
     二、治理的基础：二元社会结构
     从形式上看，城和村的二元社会结构抑或存在是城中村的承载。所谓二元社会结构，是指包括土地、户籍、行政管理、教科文卫等制度在内的具体制度，根据城乡差别进行区别对待的存在。相应的制度，也称城乡隔离的二元制度。其中，城乡二元的土地制度、户籍制度和行政管理制度是城中村问题的根本原因。
     首先，二元土地制度产生的“土地资金剩余”引发了多方主体的追逐。二元土地制度是指我国的土地分别归属国家、集体所有，但是集体土地必须通过国家征用才能进入流通市场的土地产权制度。制度经济学的研究表明，产权是指个人使用资源的权利，存在被政府弱化（attenuation）的问题。根据科斯定律：当所有的权利可自由转让并且交易成本为零时，产权的最初划分不影响资源的分配。一旦引入交易成本，政府的作用对资源分配的影响就很关键了……协商成本和其他交易成本可能会阻碍权利的再分配。因此，产权方面的细微变化可以改变经济系统的宏观业绩并导致经济的增长或停滞。（载[冰岛]恩拉恩·艾格特森著：《经济行为与制度》，吴经邦等译，商务印书馆2004年版，第40-41页）二元土地制度下，集体土地的产权遭到严重的弱化，导致价格评估明显低于市场价值，产生了严重的“土地资金剩余”。“土地资金剩余”的存在，一方面，引发了包括政府、村民、村集体等在内的多方主体的追逐，并初步形成了多元利益博弈的局面。另一方面，政府以“公共利益”的名义在“土地资金剩余”的追逐中处于绝对的优势地位，动辄以拆迁的名义最大限度占有“土地资金剩余”，形成严重的“土地财政现象”。对村民和村集体来说，整体而言，出租房收益远大于违章搭建的成本，因此更热衷于违章搭建，并造成了城中村特有的建筑密度。
     其次，二元户籍制度加剧了城乡的隔离情形。二元户籍制度，是指区分农业户口与非农业户口的户籍管理制度。该制度将国民严格区分为农业户口和非农业户口，并承载着相差极远的社会保障和公共服务水平。相当长的时间内，城市户口甚至成了农民的“龙门”。普遍认为，户籍制度甚至对宪法载定的自由权利（迁徙自由）形成了挑战，是极不公平的现象。改革开放以后，户籍制度有所松动，但是仍然在阻碍农村人口的流动。城中村，之所以位居城市还是村庄，土地的依赖是硬性的限制，户籍以及由此造成的普遍性的差异身份、族群关系、心理认同等因素则进一步加剧了城乡的隔离。
     再次，二元的行政区域管理制度造就了城中村的“集体利益阶层”。城、村两分的隔离制度，不仅产生了严重不公平的经济地位和流动制度，而且造就了一批存在突出的自身利益的村集体利益阶层。不同于城市基层社区的居委会，城中村保留农村的行政建制，村委会代行基层的管理（服务）职能。众所周知，由于一系列的原因，我国农村的村一级行政管理相当混乱，财务制度、监督关系最为薄弱，诸如毕飞宇的小说《玉米》中的村书记王连方之类的“土皇帝”在乡土中国比比皆是。2005年第22期的《名作欣赏》刊载了山东大学文化与传播学院的许丙泉博士一段专门描述“土皇帝”王连方的文字：“玉米的父亲王连方是掌握着权力的人，是权力的受益者，但同时也是权力的受害者。他在村里搞女人就是凭借着手中的权力，他是村支书，顺从他可以得到好处，不顺从他只能吃苦受累，被分配去干最脏最累的活。他成了村里的‘土皇帝’，为所欲为，肆无忌惮地搞女人。”
     不要以为村级领导只有过去才在村级区域有皇帝一般的威权。实践证明，即便今天，村级区域发展到大邱庄、南街村的水平，产生庄主抑或皇帝的土壤依然十分肥沃。尤其在城中村，地方政府和民众往往因为“集体土地资金剩余”的追逐存在突出的不信任状况，双方都很依赖村级管理阶层。随之而来的，不是村级管理机构的完善，而是村级“集体利益阶层”追逐“集体土地资金剩余”的欲望和能力的膨胀。
     三、治理的进路：撕开二元制度的面纱
     传统社会的中国农民，面朝黄土背朝天，对土地的依赖远甚于其他社会民众。因此，二元土地制度以及由此带来的利益牵绊是城乡隔离的基础。城中村的治理也要从二元制度的改革入手，把握重点、调整观念，寻求正当的利益配置，实现制度伦理和城市治理的极大改善。
     首先，二元制度是制度伦理缺失的面纱。二元制度貌似根据不同对象采取不同方法的策略，符合区别对待的原理，但是二元制度之所以也被称为二元隔离制度，那是因为该制度与现代制度原理所要求的平等对待格格不入，在制度伦理方面存在严重的缺陷。长期以来，我们的制度建设强调暴力和革命，一方面，缺乏对共同事务机理的关注。回到城中村的问题，不仅城市建设的水准大打折扣，民众也深受其害，但是决策阶层更关心土地财政、市容市貌和统治秩序（如稳定压倒一切的口号），其他的问题很难入得了他们的法眼。另一方面，少数人的权利抑或利益未能和地方政府的利益同等纳入公共决策的视野。正像城中村改造中一再出现的孤岛现象，孤岛所代表的个人利益之所以成为拆迁中的孤岛，根本原因就是国家制度不能在个人利益和其他力量的博弈中提供一个平等的对话机制，尤其对国家利益的约束存在严重的不足，以致统治利益过于强大。说到底，这些问题都是制度伦理不足造成的。
     其次，城中村的治理要将国家利益的控制摆放在突出的地位。绝大多数情况下，地方政府之所以特别热衷城中村的改造，“集体土地资金剩余”的追逐是主要原因。为什么斗大的“拆”字在拆迁运动中特别扎眼，为什么不和民众协调好了再拆迁，为什么拆迁动辄使用强制力量？一连串的问题，答案都与国家利益的过度膨胀有莫大的关系。国家利益过度膨胀的突出表现就是与民争利，甚至攫取民众的生存利益，这一点可以从拆迁户屡屡自焚的事例得到说明。因此，城中村的改造，不仅要充分考虑到集体土地的正当价格，更要根据以人为本的原则将村民的利益摆放在突出的层面，原则上国家不得在城中村的改造中牟利，不能因为土地财政去改造城中村，要让利于民，取得民众的支持，将强力拆迁塑造成多元治理。
     再次，城中村的治理要确立多元的治理目标。城中村的治理，涉及地方政府、村集体和广大村民的重大利益，在地方政府看来，城中村的改造以村退城进为目的，最彻底的情况就是村落的消失和城市的统一；在村民看来，村落未必不好，如果改造会降低他们的收入，还不如不改造；在村集体看来，改造之后，权力很大的村委会变成服务意味更强的居委会未必符合村级领导的利益，除非改造的过程有利可图。按照公共决策所要求的多元参与和多元体现，不想改造的村民诉求和村退城进的政府目的必然会发生冲突。根据“冲突——妥协”的公共决策原理，发生了冲突，不是谁消灭谁或者谁压倒谁的问题，而是政府目的和村民利益的部分实现。城中村治理，有关方面达成妥协的，村退城进；达不成妥协的，村不退、城不进才是正理，决不能一刀切、见谁灭谁。正如国外的城市，道路远不如国内的笔直、开阔，绕开某个建筑也是常有的事情。说白了，就是多元治理和利益妥协的要求。
     最后，城中村的治理是一个系统工程。一方面，城中村的治理涉及土地、户籍、社会保障等一系列的重大问题，仅户籍制度的改革，民间的呼声不可谓不大，迟迟难以凑效，城中村的系统治理绝非易事。为此，不仅要防范好大喜功的拆迁改造，也要借此推动相关制度的改革。另一方面，基于利益冲动，地方政府很容易罔顾民众利益而采取一刀切或者强行的手段进行改造，这种做法，貌似解决了问题，实则得不偿失。因为强制性的拆迁、改造，被改造掉的只是村落的外观，不仅村民不服，容易引发民怨，而且治标不治本，还会有新的城中村冒出来。古人云，靡不有初，鲜克有终，当代中国应当在二元社会结构的废除和公共决策水平的提高中实现城中村治理的善始善终。

 作者情况
卢建平：法学博士、博士生导师，北京师范大学刑事法律科学研究院常务副院长，国际刑法学会副秘书长、执行委员、中国犯罪学学会副会长、中国刑法学会常务理事、中国法学会理事。
周建军：法学博士、硕士研究生导师，昆明理工大学法学院副教授。
文章来源：《清风》，2010年第12期。