—— 以农民环境角色的转变为突破口
摘要：长期以来，农村环保监管是我国环保工作中的“冷点、盲点、难点、重点”。现行环保监管模式下农民的消极环境角色不利于解决我国日益严重的农村环境问题。本文以农民环境角色的转变为突破口，通过一个全新的视角探究农村环境问题的解决途径，提出了创新农村环保监管模式的建议，以期农村环保监管模式能够在农村土地上扎根，为广大农民支持和接受，切实推动农村社会可持续发展。
关键词：农民；环境角色；农村；环保监管模式；创新
一、农村环保监管的概念与意义
（一）环保监管模式的概念
监管模式是指主体为使某事物正常运转，对其进行的控制或调节的标准形式。而所谓的环保监管模式有广义和狭义之分，广义是指一切监督管理环境行为的标准形式，应包括环保监管体制模式和环保监管手段模式。环保监管体制模式是指环境管理系统的组织机构模式，而环保监管手段模式是指环境管理系统的运行模式。环保监管手段模式受环保监管体制模式的影响和制约，是特定的环境管理组织模式的反映。狭义的环保监管模式仅指环保监管手段模式，即为实现环境管理目标，环境管理主体针对客体所采取的必需的、行之有效的控制或调节方式，是环保监管手段的固定化、系统化、制度化。本文研究的是狭义的环保监管模式。我国实行城乡统一的环保监管模式，有以下四种类型。
1．强制型环保监管模式
在环境政策的历史发展进程中，最早的指导思想是“环保靠政府”。各种具体政策措施，特别是各项环境管理制度，大多由政府部门直接操作，并作为一种行政行为通过政府体制进行实施，因此称之为强制型环保监管模式。在强制型环保监管模式下，法律直接规定活动者产生外部不经济的允许数量及方式，如规定某种类型的污染物的排放标准，又如禁止对环境或资源造成不可逆影响的开发行为。环境保护相关部门根据相关的法律、法规和规章、标准，对活动者的行为进行监督，对违法行为给以行政甚至刑事处罚。
2．经济型环保监管模式
经济型环保监管模式是指根据价值规律，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，运用“看不见的手”这一市场机制来解决环境问题。具体包括明晰产权、环境税收、环保投资、许可证交易等措施。实践证明，此种监管模式通过鼓励性或限制性措施，迫使生产者和消费者把他们产生的外部性影响纳入其经济决策之中，能以更低的管理费用达到保护和改善环境目标。
3．参与型环保监管模式
由于环境管理浓重的政治性和社会性色彩，“不仅有依靠法律手段予以确保的一面，而且有通过舆论进行政治性监督、批评予以维持的一面”。[1] 公众在环境保护与经济发展关系中的价值取向、行为方式对政府、企业的环境行为都有极为重要的影响。随着生活水平的提高，人们的生态需求正成为其环境行为的内在驱动力，加上其法律意识、权利意识的增强，必然要求政府对污染、破坏环境的行为实施更加严格的管理，运用法律手段维护自己的环境权益，并且通过宣传环保和组织环境保护活动，直接用自己的绿色消费行为影响企业决策。
4．协议型环保监管模式
随着环境保护事业的发展，各国认识到社会各相关方都要对社会负起更大的责任，共同参与以对抗环境问题。联合国环境署在《Voluntary industry Codes of Conduct for the Environment))的报告中认为：在改变原有不可持续的生产和消费模式上，自愿环境管理将扮演更为重要的角色。[2] 协议型环保监管模式又称自愿协议型模式，作为一种新型的环保监管模式，它是指通过自愿协议的方式建立政府与被管理者的相互制约关系，旨在促进其主动改进其环境管理行为，改善环境质量或提高资源的利用效率，强调自觉参与。
（二）农村环保监管的意义
随着社会经济的进步，可持续发展理念的逐步深入人心，我国的环境形势总体上得到了很大改善。然而由于长期以来我国的环保工作存在重城市、轻农村的特点，农村环境立法滞后，农村环保投入不足，农村环境污染和生态破坏随着农村社会经济的迅速发展日益严重。点源污染与面源污染并存，生活污染和工业污染叠加，工业及城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全。
城乡环境差。[3] 成为城市和农村之间继贫富差距、地位差距、知识差距之外的第四差距。长此以往，农村环境问题会引发群众的不满特别是导致环境难民的大量产生，诱发和加剧社会矛盾，动摇“三农”的基础，影响农村乃至全社会的稳定。而事实上，因为农村环境污染导致的农民与企业之间甚至与地方政府之间激烈冲突的事件已经屡见报端。农村环境问题如果得不到有效解决，势必造成人与自然、人与人之间关系的进一步紧张，甚至危及我们国家和中华民族的生存条件和根基，制约和妨碍整个社会发展的步伐。
总之，农村环境保护事关广大农民的切身利益，事关全国人民的福祉，事关国家的可持续发展，在建设生态文明进程中占有极其重要的战略地位。因此，研究和探讨农村环境保护的有效途径，对于落实科学发展观、维护国家生态安全、推进农村生态文明建设，全面实现新农村建设和小康社会的发展目标具有重要意义。
二、现行农村环保监管模式下农民环境角色的错位
(一)环境角色
环境角色是应对环境问题的一种特定位置，制约着我们界定、解释和应对环境事务的方式，分为积极环境角色和消极环境角色。积极环境角色对环境问题有清醒的认识，对加强环境保护、遏制环境恶化有强烈的责任感，倡导和践行绿色生活方式，主动与危害环境的行为作斗争。消极环境角色则由于自身素质或者能力等限制，漠视环境问题，缺乏参与环境保护的主动性和自觉性，不考虑行为的环境后果，甚至无法有效地主张和保护自身的环境权益。
(二)农民的现实环境角色
1．农民是环境问题的制造者
我国农民受教育水平普遍低下，这就决定了农民环境意识不高，不能认识环境问题的严重性和环境保护的必要性，容易为了短期经济利益牺牲环境。当前，脱贫致富仍是农民最大的利益和渴望，为了改变自己的生活，农民希望尽快增加收入。尽管明知环境污染、生态破坏的恶果，但在实际危害发生前总是心存侥幸，大量施用化肥、农药，使用地膜，随意堆放生活垃圾等行为加重了农村环境问题。而对这些行为尚没有专门的法律、法规加以规范。如《农业法》只规定了农产品质量检验监测监督体系，对农民自用的农作物质量检测却没有涉及。《固体废物污染环境防治法》直接将农村生活垃圾污染环境防治排除在外。《中华人民共和国清洁生产促进法》第二十二条虽然规定，农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。但是没有对农业生产中污染、破坏环境的行为规定相应的法律责任。强制型环保监管模式作用没有充分发挥。经济型环保监管模式也对农民节约资源、减少化肥、保护环境的激励不足、效果并不明显。
2．农民是环境成本的承担者
自然资源丰富本是农村地区的一大优势。城市经济的增长很大程度上依赖于自然资源的消耗，例如开发矿产资源为工业提供原材料，耗竭地力和其它资源种养、提供城市居民所需的初级农产品。通过这些开发及种植活动，自然资源(农产品从自然环境中获取的营养物质)从农村转移到城市，在带动城市经济增长的同时也造成了农村的生态破坏和地力耗竭，然而这一成本却由农民承担。为了保证粮食产量的稳定增长，农民大量施用化肥农药对农村土壤营养元素的转移进行补偿，围湖造田、毁林开荒、坡地开垦扩大耕地面积，造成农村环境污染和水土流失。不仅如此，还有大量的污染物是直接以废弃物的形式从城市转移到农村的，最为典型的就是城市生活垃圾和生产垃圾向农村的人为转移。高污染产业由城市向农村的转移也造成了严重的农村环境问题。越来越多的重污染企业通过联营、委托加工、技术转让等方式将污染转嫁给农村。
3．农民是环境保护的旁观者
参与型环保监管模式以信息的充分公开和公众强烈的环境自律和参与意识为基础。而由于经济条件、知识水平等限制，农民始终难以直接投身环境保护工作。如国家环保总局规定公众参与总局立法工作的主要途径是通过登录总局网站提出意见，却忽视了我国直至2007年农村网络普及率只有5.1％ ，而农民根本无法及时获知相关信息并有效参与农村环保立法的规定。[4]又如我国《环境影响评价法》对公众参与规划和建设项目环境影响评价的范围、程序、方式和公众意见的法律地位做出了明确规定，使公众的意见成为环境影响报告书不可缺少的组成部分。但是，目前环境影响评价信息公开方式以电视、报纸、网站公开为主。许多农村地区偏远落后，群众还不能够或不熟悉从这些途径获得信息。而且环境影响评价信息公示十分简单，一些专业术语晦涩难懂，农村群众就算看了也不能完全理解。在现有程序下，农民少有影响决策的机会。
(二)农民的应然环境角色
我国是农业大国，农业人口占总人口的70％ 以上，农民在自然环境中直接从事生产、生活，其任何行为都将直接地对自然环境造成影响；良好的农村生态环境也是农民的“生存之根本，发展之必需”，直接影响到农业生产进展和农民生活质量。农民天生就是与大自然最亲密的人类群体，在长期实践中积累了养护自然资源的有效经验，理应是农村优美生态环境的守护者。[5]
在现代化进程中，农村地区承担了城市发展的大部分环境成本。广大农民(农村地区)也为发达地区的生态安全做出了牺牲。尤其在不少生态脆弱、贫困而对外部有重要生态影响的 “三合一地区”， 农民的发展权、环境资源利用权受到很大限制，以至于面临严重的生存问题乃至生存危机。以水土保持为例，一些江河的中上游地区往往是贫困山区，而这些地区也是水土保持的关键地带，那里的植被对下游的水生态平衡乃至安全有着重大影响。停止伐木、保护天然林的任务便落到了当地农民身上。农民应当是社会发展成果、环境利益的共享者。
总之，农民是生态环境保护的主力军，而不应是被拒之门外的“多余人群”。世界粮农组织在(2007年粮食及农业状况》报告中指出，在所有人类活动中，农业创造的就业及土地和水的使用量都首屈一指。农业具有使土地、水、大气和生物资源退化或改善的潜力，但要取决于20多亿直接依赖种植业、畜牧业、渔业、林业的人们所作出的决定。让他们保有适当的积极性是件大事。完善农村环保监管模式必须充分发挥农民的作用，考虑农民利益，调动其积极性。只有立足农村环境和经济现状、社会文化传统和农民自身特点，以农民环境角色转变为突破口，才能探索符合我国农村实际的环保监管模式，推动农村社会可持续发展。
三、农民环境角色的转变与农村环保监管模式的创新
(一)完善农村环境立法
环保监管模式的有效实施依赖于结构完善、运行良好的环境法律体系。我国现行环境法律法规体系基本上建立在城市和重要点源污染的防治上，忽略了农村污染治理，导致现行环境法规在农村地区缺乏实施的根基。这迫切要求完善农村环境立法，满足农村经济社会发展中的环保需要，维护农民的环境权益。
完善农村环境立法首先应明确“农村”的法律概念，否则会导致农村环境保护法的适用范围模糊。应当明确规定，“农村”是与城市相对应的，以从事农业生产为主的农业人口生产、生活的区域。即即使某个区域经常居住的主要人口是农民，但他们没有从事农业生产，则该地区不能视为农村。如广东东莞市常住人口100万人，另有500万流动人口是从农村前来打工的农民。但是由于这些农民没有从事农业生产，因而东莞不能算农村；[6]又如，随着农村城镇化的快速推进，东部地区部分传统的村、镇的现代化程度、城市化水平甚至超过了西部省份的一些县、市。在这些地区，农民的生产生活方式发生了很大变化，当地的环境状况、环境问题的特点也发生了改变，也不宜归入“农村”。
其次是完善现行环境立法。在《宪法》、《环境保护法》以及各污染防治、自然资源保护单行法中增加农村环境保护的内容，将农村环保从整个环境法律体系中凸现出来。制定一部全面规范农村环境保护的专门法规，如《农村环境保护条例》，对农村环境保护的监督管理体制、规制的主要领域、主要制度和措施等做出统一规定，确保其指导性和可操作性。尽快对农业植物基因及新品种的保护、农村生态安全与入侵、污染转嫁等问题建立相应的法律机制，抓紧研究起草《农村循环经济法》、《土壤污染防治法》、《农药控制法》、《乡镇企业环境管理条例》、《畜禽养殖污染防治条例》等法律法规，制定农村环境监测、评价的标准和方法，弥补现行农村环境立法的空白。
(二)环境利益惠及农民
排污收费制度是我国一项重要的环境保护制度，但是排污费主要用于补助重点排污单位治理污染源，这些污染源多分布在城市，对于污染物主要滞留地的农村则不包括在治理范围之列。为此有不少学者建议对排污收费的对象、范围、用途进行重新设计，建立适合农村的环境收费政策。而笔者认为，排污收费是一种价格配给的经济激励机制。在控制污染时，对特定排污量设定收费标准，而不控制排污总量。为了实施此激励方式，需要收集综合排放信息，确保一定范围内的污染排放量总体达标。这在空气和水的点源污染的控制中能起到很好的效果。但是，农村污染物和污染地相对分散，综合排放信息的收集困难，排污收费在面源污染的控制中作用有限。而排污权交易制度则是一种数量配给的经济激励机制，即在一定的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。事实证明，交易性许可证可以有效应对非点源污染，在许多OECD国家，农业成为取水权和水污染权交易最为活跃的产业。[7] 当然，农村排污权交易制度的实施需要建立许可证交易市场以及运行规则，并监督交易遵守规则。当然，在我国排污权市场刚刚建立且尚不完备的情况下，农村排污权交易的广泛推行有一定的困难，包括污染物排放总量的确定、初始排污权的分配、信息的对接、价格的确定等等都需要进一步的探索。因此，建议先在部分经济较发达的农村试行，待条件成熟后再在全国范围内展开。
(三)赋予农民环保话语权
农民的环保话语权体现在农村环境保护事前和事后参与两个方面。在事前参与方面，首先要设计利于农民参与环保的程序。以政府环保部门为主要力量，加强对农村地区中小企业的环境状况、农业面源污染和乡镇、农村的居民生活污染状况的监测，并针对农民文化素质较差、环境意识低、对环境信息的理解能力有限等实际情况，以通俗明了的方式定期公布监测结果，使他们了解周围环境问题产生的根源及危害并规范自身行为，并真正参与到规划、开发活动的环境影响评价中，共同商议环境保护及补救措施，充分表达意愿并得到尊重。其次要加强农民参与环保能力的建设。加强对农民尤其是对农民子女的教育支持，提高农民科学文化水平。还要通过开展环境普法教育和环境警示教育，增强农民环境法制观念和维权意识，增强农民保护环境的参与能力和主动性。
环保事后参与是指农民在环境损害事故发生后能够及时主张环境损害赔偿，有效地解决环境污染、破坏问题。在环境污染纠纷中，农民在经济、科技、信息、法律知识方面都居于弱势地位，不了解自己的环境利益受到了侵害，不懂得保存有利证据、不知道怎么维护自己的合法权益。卫生部、环保总局等多个部门《法律援助条例》第二章法律援助范围下第十条中，比照其他六项情形，增加“公民请求环境污染损害救济，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。”并将环境法律援助建设成一项基本的环境权益保障制度，在环境基本法中加以确立。同时扩大法律援助组织机构的覆盖面，建立以法律援助中心为龙头，基层法律援助工作站、联系点为依托的县、乡(镇)、村(社区)的法律援助工作三级网络体系，提升农民环境意识、法律意识和维权意识，帮助农民主张环境权利，推动农村环境保护的公众参与。
(四)调动农民环保积极性
协议型环保监管模式最初是通过政府与企业间签订环保协议，改善环境质量或提高自然资源的有效利用。但最新的发展表明，个人越来越多地参与到了协议型环保监管模式之中。在美国参与CRP(保护与储备计划)和WPR(湿地保护计划)的农民每年都能得到政府补贴，其义务是让土地长期休耕，期限从10年到30年不等。在澳大利亚，全国约40％ 的农民参与了 “国家土地管护”项目。[8]笔者认为，可以借鉴西方发达国家的经验，推行、推广政府和农民之问的环境保护协议。环境保护协议虽然可由政府主动提出，但政府并不是简单地发号施令，而是转向与农民共同协商，引导农民科学施用农药化肥、合理利用土地等自然资源、清洁生产、保护环境。农民有利害判断和行为选择的余地，能够充分发挥从事环境保护的能动性、主动性。环境保护协议也能够实现利益的双向满足。农民从政府部门得到有价值的环境信息，获得一定的经济补贴。政府能够降低环境管理成本，同时也有利于备受争议的农业补贴逐步转向环保补贴，更加符合国际通行规则。
总之，农民从环境问题的制造者、旁观者转变为环境保护的责任者和监督者，实现了环保资源的充分发掘和培育，构成了农村环境建设的最基本最适宜的社会空间。这样的环保监管模式才能在农村这片广袤的土地上扎根，才能为亿万农民兄弟所接受，才能真正发挥应有的作用，推动农村社会可持续发展。
注释：
[1]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年，第537页。
[2]March．CEC，1996a，Study on Voluntary Agreements Concluded Between Industry and the Public Au—thorities in the Field of the Environment，Draft Final Report，Enviroplan． August．
[3]“城乡环境差”是北大环境研究中心2003年在完成国家环保局委托的“中国农村环境政策”研究中提出的，用以表示城乡之间的经济关系中长期被忽略了的环境因素。
[4]陈懿：《对完善中国农村环境法制的建议》，《世界环境)2008年第5期，第50页。
[5]中国社会科学院环境与发展中心：《中国环境与发展评论》，社会科学文献出版社，2004年第5期。
[6]蔡守秋、吴贤静：《农村环境保护法治建设的成就、问题和改进》，《当代法学》2009年第1期。
[7][8]wilfrid Legg：《OECO国家的农业环境政策与自然资源管理》，陈晓华、张红宇：《中国环境、资源与农业政策》，中国农业出版社，2006年，第75、86页。
作者：黄锡生，关慧
文章来源：《学术界》(月刊) 总第148期，2010年9月
