作者：山东师范大学政法学院 张锋 文章来源：《政法论丛》2010年 第3期
摘 要:环境公益诉讼制度是实现对自然权利维护的有效途径。实现对自然权利的司法救济,其关键之处就在于原告起诉资格的适当放宽,允许公众为了自然的权利而向法院提起诉讼。鉴于我国环境诉讼中原告资格的立法现状,我国环境诉讼中对原告资格立法应进一步完善。
关键词:环境公益诉讼 原告资格自然权利的司法救济
一、环境公益诉讼及其国外考察
作为现代意义上的环境公益诉讼是20世纪中叶以来环境危机的产物,它是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法作为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。这种诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域,而是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段,既可在行政诉讼中采用,亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其它公共权力机构,即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼;如被诉对象是公司、企业、其它组织或个人,即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。美、英、日等一些国家已在立法上确认了环境公益诉讼制度,由于司法体制的差异,各国在环境公益诉讼方面表现出不同的特点。
(一)美国的公民诉讼制度
美国是现代公益诉讼制度的创始国,早在1863年,美国的《反欺骗政府法》中就规定,任何公民或公司有权以美国联邦政府的名义控告欺骗美国政府索取钱财的行为,并可在胜诉后分得一部分罚金。在此之后的《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》等法律也都对公益诉讼的内容做了相关规定。美国环境法中有关公民诉讼的条款最早出现在密执安州《1970年环境保护法》。根据该法第2节第1条的规定:“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭,任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其它法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。”即任何个人即使没有证据来证明自己受到了环境污染并在某种程度上利益受损,也可以提起诉讼。
1972年的《清洁水法》、《海洋倾废法》、《噪声控制法》,1973年的《濒危物种法》, 1976年的《安全饮用水法》、《资源保护与恢复法》, 1977年的《有毒物质控制法》等单项环境法规都有类似的规定。通过上述成文法的制定,美国规定了环境法上的“公共诉讼”条款,承认了公众保护公共环境权益的环境诉讼权利,提起该类诉讼的原告称为“私人检察官”。公共诉讼制度的确立,既可以对环境污染和破坏者直接进行制约,又可对行政机关的环境管理活动实施监督。
美国作为普通法国家,法律的规定尚需法院经判例予以具体实施并通过判决来对法律进行解释、补充以修正法律的缺陷,美国公民诉讼的判例法发展已出现大量的诉讼主体范围不断扩大的案例。“塞拉俱乐部诉莫顿案”提出了一个新问题,即环保团体能否以保护公共环境利益为由对政府起诉,“莫顿案”的最终判决具有重大意义,它说明对环保团体起诉权的限制仅仅是名义上的限制而已,事实上它授予了环境保护团体等社会团体以环境民事起诉权。在“联邦诉反对管理机关程序的学生案(简称SCRAP案)”,中,最高法院说明了确认诉讼资格的两个法律要素:首先,不能简单地因为许多人遭受同种损害而否定受害人中某一些人的诉讼资格;其次,诉讼资格的审查应是质量上的而非数量上的审查。因此,只要存在损害就行,损害的程度无关要紧。上述案例说明,扩大环境诉讼主体资格不仅为环境诉讼理论所认可,而且在法律实务中得到了广泛应用。
(二)英国的检举人诉讼制度
英国法律在环境公益的司法救济方面相对保守,但总体上,英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中,不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益,不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段,这是对以往起诉资格的一个改进。此外,公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境公益的社会救济。
按照英国法规定,检察总长代表国王,有权阻止一切违法行为。与其他普通法国家一样,在英国,只有法务长官(Attorney General)能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利,阻止公共性不正当行为,即可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查;可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查,私人是没有提起诉讼权力的。只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下,私人才可寻求救助。但是,如果该问题能够引起司法长官的注意而他又拒绝行使其职权,个人就可以请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许,就可以由他提起诉讼,但目的不是为其自身,而是为一般公众的利益。于是,其诉讼就是基于其个人的“检举(relation)”,或者说是基于个人的通报并通过司法长官提起的。在这里检察长是原告,公民为告发人。严格地说,司法长官就是该案诉讼中名义上的原告,理论上享有督促施行的支配权。但实际上“检举者”还是被全面委以督促诉讼的责任,如果“检举诉讼(relator action)”败诉,其费用就会由该个人负担。
(三)日本的民众诉讼制度
在日本,公益诉讼被称为民众诉讼,主要体现为环境行政公益诉讼。昭和37年(1962年)制定的《行政案件诉讼法》第5条称当事人“为纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为,以作为选举人的资格或者法律上无利害关系之资格提起的诉讼”为“民众诉讼”,是行政案件的一种诉讼形式。总的来说,日本环境公益诉讼的类型主要包括取消诉讼、课以义务诉讼、居民诉讼、请求国家赔偿诉讼等。[1]
在原告资格方面,日本最初是以“权力受伤害”为诉讼的前提,即只有实体法保护的权力受到实际损害的当事人才有起诉资格。随着社会发展,社会关系的复杂化,目前,法学理论界较认可“具有法律上利益”为原告资格的构成要件,即不再以实体法规定的权力为限,当事人亦可以针对法律上保护的其他利益起诉。特别是公害问题的激化和环境保护的重要性得到肯定后,为了防止公害,保护环境,对于公害诉讼(即环境保护诉讼),“值得保护的利益说”(即事实上的利益保护,无论是对法律上还是对事实上的利益,都可以进行诉讼)逐渐受到重视。
虽然现在理论界对于“值得保护的利益”的具体含义尚无明确界定,法律对其也无明文规定,司法实践中亦存在争议,但是将原告的环境利益作为值得保护的事实上的利益赋予其诉讼资格,扩大起诉范围,建立一种新型的环境诉讼制度己经成为一种趋势。
(四)德国的团体诉讼制度
德国的团体诉讼(class action)制度,是指有权利能力的公益团体,基于团体法人自己的实体权利,依照法律规定,得就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度。团体诉讼是处理社会多数成员利益受侵犯时的一种特别的诉讼形式。德国法律赋予具有公益性质的社会团体以代表公共利益的众多主体实施诉讼的权利,由它提起以保护公共利益为目的的诉讼。德国法院对团体诉讼倾向于一种比较保守的态度,仅仅在几个特定的法律领域内赋予团体以团体名义起诉的权利,其中就包括环境法。
德国环境法中的团体诉讼是解决环境群体性纠纷的一种方式,但其本质并不是群体性诉讼,而是环境公益诉讼的一种,被广泛应用于涉及环境公共利益的诉讼中。这种团体诉讼在性质上属于诉讼信托,即由法律授予社会中的具有公益性质的环保团体诉讼实施权,由该环保团体为环境权益受到侵害的当事人起诉。这种“信托”是指通过法律的授权,将社会中的环保团体作为社会全体成员在环境公共利益受侵害时的法定代言人,该团体可以无需团员的选任,以自己的名义独立地不受次数限制地进行环境公益诉讼。也就是直接将能代表社会成员环境利益的法定环保团体作为环境公益诉权的实施者。必须指出的是,这种公益性质的环保团体在团体诉讼中只能以原告的身份参与诉讼。它的优势就在于它能在环境权益受到侵害,社会不特定的多数成员的环境利益随之受损的情形下,比较有效地实现司法救济,克服受害人单独进行环境诉讼举证方面、经济方面的困难,以及难以胜诉的弊端。
根据德国《联邦公害防治法》、《联邦原子能法》、《联邦水道法》的规定,就大型污染性设施或核电厂的设立,“每个人”均有权参与相应的许可程序或计划裁决程序,不以其权利受该计划侵害者为限,此即所谓每个人均得参与的公共参与程序。而行政诉讼之提起,在联邦或州的法律有特别规定时,也可不以原告个 利受损为要件。
(五)欧盟的公益诉讼制度
欧盟的公民和组织直接拥有实体诉讼权利。在欧盟一级,有关向欧盟法院提起诉讼的条件的规则由《建立欧洲共同体条约》第173条和175条控制。第173条规定,欧洲法院有权对一成员国、理事会或委员会、自然人或法人关于共同体各机构违反条约规定的行为或有关法令提出的诉讼进行司法审查,如果诉讼成立,法院可做出有关法令无效的判决。第175条规定,如果欧洲议会、理事会或委员会违反条约义务未能采取措施法令,成员国和共同体的其他机构,包括在一定条件下的自然人或法人可以向欧洲法院起诉,因不作为被法院宣告违反条约的机构必须采取为执行法院判决所应采取的措施。相对于美国法院对有关诉讼资格的广义解释而言,迄今为止的欧盟法院裁判规则反映了欧盟法院对有关条文规定的诉讼资格采取了比较狭义的解释。
但是,已有两个悬而未决的案件提出了环境保护公共利益团体的诉讼资格问题。其中一个案件是由英国世界野生生物基金和爱尔兰国家信托基金就欧盟一审法院提起的上诉案件,该案件涉及使用结构基金在爱尔兰自然保护区建设一个旅游中心的问题。一审法院在其判决中没有解决诉讼资格的问题,因为该法院发现,欧盟委员会并没有做出受到指控的决定,因而裁决不接受该诉讼请求。
另一个案件是绿色和平理事会和其他组织对欧盟委员会有关补偿西班牙建设两个发电厂所导致的费用的决定提出的起诉。这两个案件都给欧盟法院在欧盟一级对环境公共利益团体的诉讼资格问题,提供了比较开放的态度和观点的机会。
二、环境公益诉讼的关键——原告资格
原告是诉讼程序的发起者或启动者,但并非任何人都可以成为任何诉讼程序的原告,而是受到原告资格理论的限制。因此,原告资格历来就是一个争议很大的理论和实践问题。
在凯尔森看来,资格就是法律能力,“当规范将某个人的行为当作法律条件或法律后果时,意思是只有这个人才有‘能力’作或不作这一行为;只有他才有‘资格’(competence,最广义的资格)。只有当这个有能力的和有资格的人作或不作时,才发生根据规范来说成为法律条件或法律后果的行为或不行为。”[2]
依此,诉讼案件原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起诉讼而成为原告的法律能力,它主要解决两个问题:什么人可以提起诉讼和什么事可以被诉。依《布莱克法律大辞典》的解释,原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益,其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求,具有为司法争端所影响的足够的利益,就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围,即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。根据这一经典解释,原告资格主要解决的问题仍是两个,即什么人是与某事有“足够的利益”的人,和什么事称得上是“司法性争端”。
实现对自然权利的司法救济,其主要内容和关键之处就在于原告起诉资格标准的适当更新。虽然还会涉及到其他方面的配套制度,但是,放宽起诉资格,允许公众为了自然权利而向法院提起诉讼则是这一制度修正进程的核心。
(一)传统诉讼当事人理论对原告资格的限制
为了节约有限的诉讼资源,防止滥诉,传统诉讼法都对诉讼主体资格做出了严格的限制,规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提起诉讼。这种限制不论在大陆法系还是英美法系都有体现。按照这种传统的诉讼当事人理论,只能给有足够资格的诉讼当事人以救济,其出发点是救济与权利相关联。因此,只有那些自身权益受到损害或威胁的人才有资格获得救济,其余任何人在法院面前都没有这种必要的资格,这便是所谓的“直接利害关系”原则。
另外还有“法律权利”标准,即当事人只有在法律权利受到侵害时才有起诉资格。在19世纪的英国,“除非某个人有着自己的个人冤情,否则,法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲,一个人必须指出他自己的哪些合法权益受到了损害,如果他仅是成百或成千的受害者之一,他就没有足够的资格来法院起诉。”[3]德国《行政法院法》第42条第2款规定,原告提起诉讼,要求撤销行政处分,除法律另有规定外,须主张因该行政处分致其“权利”遭受损害者始得提起之。日本《行政案件诉讼法》第9条规定,撤销处分之诉和撤销裁决之诉,限于请求撤销该处分或裁决具有“法律上利益”者,始得提起之。均明确以“权利”或“法律上利益”等,即公权作为撤销之诉原告资格之要件。
在我国台湾地区“诉愿法”第1条规定,人民对机关之行政处分认为违法或不当、致损害其“权利”或“利益”者,得依该法提起诉愿、再诉愿;“行政诉讼法”第1条规定,人民因机关之违法行政处分,认为损害其“权利”……得向行政法院提起行政诉讼。均明文规定以“权利”或“利益”的损害作为提起诉愿和行政诉讼的要件。
社会化大生产的发展和国家行政管理职能的扩张,使政治国家与市民社会的沟通与融合日益加强,而社会公共利益与个人利益关系的变化导致了法律功能的社会化、法律利益的公共化。随着“私法公法化”和“公法私法化”的趋势,法律领域出现了一个既不同于私法又不同于公法兼具私法和公法因素的独立的第三法域——社会法。由此现代社会中形成了以市民社会——团体社会——政治国家的三元社会结构为基础的私法——社会法——公法的法律三元结构。
社会法是以维持社会弱者阶层的生存及其福利的增进为目的,是国家干预自由放任经济而产生的法律。环境法正是在“私法公法化”和“公法私法化”的背景下产生的,所以环境法是以社会本位、国家干预、公私法融合为特征的第三法域中的社会法领域的典型代表。它超越了传统的民法、行政法的理论和制度,存在着传统的行政诉讼程序和民事诉讼程序理论与制度所无法解决的权利保障问题,也就是说民事诉讼和行政诉讼都不能完全适应环境法的程序法需求。
就行政诉讼而言,“如果把行政法上的起诉资格限制在传统普通法所保护的利益,势必导致大量的行政活动不受法院控制,特别是社会行政和福利行政方面的活动不受法院控制,对于一般经济力量较弱的公民来说非常不利。”同时,由于当代独占经济发展的结果,政府为了保护公众利益,设立了很多控制机构,例如控制交通、电讯、航空、州际商业的机构,“这些机构在当代越来越受被监控对象的控制,以至于一般公众的利益,例如旅客、电视观众、消费者、环境享受者的利益得不到保护。因此,公众不得不求助于法院的监督以维护自身的利益。
然而,享受控制利益的公众,往往不是控制机关行使权力的直接当事人,他们的权利没有受到损害,如果适用传统的司法审查起诉资格标准,这些人不可能有申诉的权利。”[4]此时与行政行为有直接利害关系的人往往是直接受益者,不会提起诉讼,而这些在某一特定问题上最直接有利害关系的人,并不一定代表全社会的利益。同时,因为依照分权和制衡理论,只要在行政权的范围之内,行政权的行使原则上不受司法审查;只要在公权范围之内,如果它没有直接侵害私人的利益,私人和法院就无权介入,只能依靠公权自己解决,靠公权控制公权,靠分权和制衡的这套机制来解决它。这样,行政权对公共利益的损害就处于司法管辖的真空状态中,而“诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利,还不如说是改变社会福利保障制度本身”,[5]因此这种体制的弊端显而易见,必须在理论上纠正。
就民事诉讼而言,“随着社会的复杂化,单单一个行为就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生。其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越来越显得不完备。……就是这些大量的受害的可能性成为当今这个时代的一大特征。”面对这种情况,“当今福利国家虽然采取了一些相应的措施,……但是,被忽视的一点是,组成集团的每一个个人,即使有一系列的诉讼理由,多数情况下并没有能力为保护自己而将其付诸行动。其中,知识的欠缺和不能负担为解决纷争、寻求个人应得利益及援助所需费用这两点是很大的障碍,因此,目前司法领域的一个主要问题不是为个人提供对付集团侵害的(事后的)援助,而在于事前便阻止侵害的发生并实现公共利益、形成具有时效性的集团性援助方案,”因此,“在当今福利国家里,应该保护因类似情况而受到影响的人和集团的利益,这一点己被广泛认同”。[6]于是,私人为了维护公共利益而提起诉讼不断增加,并且这种趋势被绝大多数学者认为是诉讼法今后最主要的发展方向。由此,“直接利害关系”原则随着现代法治的发展日益受到人们的挑战和质疑。
(二)各国环境公益诉讼中原告资格理论的变革与实践
随着各国环境公益诉讼中的发展,各国的学者和法官们逐渐认识到,起诉资格的真正问题是申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权,而不是是否涉及他的个 利或利益,因此,传统的“直接利害关系”标准在学者和法官们的推动下,也逐渐发生了顺应时代的转变。
美国是世界上环境法最发达的国家之一,由于其灵活的司法制度和立法体制,“直接利害关系”标准较早地受到了置疑并得以修正。关于原告资格的标准,最初法院拘泥于“法律权利”原则——除非原告能够证明其受法律保障的权利己经或是正在遭受侵害,否则缺乏原告资格,即只有在法院认定原告在普通法上享有诉因时,才承认其原告资格。其后,面对日益增加的公益争执,法院将“法律权利”软化为“事实上的损害”,不再以法律权利受害为要件。如果原告提出其所要求审查的行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害,那么该原告就具有原告资格。法院通过判决对“利害关系当事人”的概念解释越来越宽泛,“利害关系”不仅包括人身损害、经济损害,而且还包括环境美即生态平衡利益等许多人共同享有的非经济价值的损害。
然这种趋势并不统一,但是其主流是为了公共利益,允许越来越多的人参与诉讼程序。一般地,法院承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格;承认全国保护组织具有请求审查高速公路修建的原告资格;承认公共福利团体有提起集团诉讼的原告资格,代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人反对核爆炸的建议;承认一个致力于环境保护的组织有原告资格,请求审查农业部长拒不采纳其请求限制使用DDT农药的诉愿的行为;承认公民团体有请求审查示范城建计划的原告资格;承认地方资源保护组织有请求审查在国有森林采矿和伐木等行为的原告资格,等等。
美国环境公益诉讼中涉及原告资格有几个重要的案例值得关注。一个是1972年美国最高法院在塞拉俱乐部诉莫顿一案。在该案中,针对迪斯尼公司在Sierra Nevada山脉的Mineral King峡谷上开发大型滑雪场的活动,环境团体塞拉俱乐部认为国家森林局官员对该开发活动进行行政批准的行为违反了有关法律和行政规章,从而依据《联邦行政程序法》提起诉讼。由于没有指出他自己也是这个游乐场建设的直接受害人,因而最高法院认为,仅指出“一般性利益”受到了损害,尚不构成“事实上的损害”,也就是说塞拉俱乐部没有提出森林局的批准行为与自己所受损害之间有因果关系,环保团体仅以经常关心环境事务,保护公共的环境利益为名义主张原告资格是不够的,其必须提出其成员的利益受到了“事实上的损害”。
但最高法院另一方面又承认,所谓“事实上的损害”,并不局限于经济利益的损害,对美学、娱乐和环境价值等环境舒适上的非经济价值的威胁和损害也同样构成了“事实上的损害”,符合原告受到“损害”的要求。强调“审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样,是我们社会生活质量的重要组成部分,许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性。”因此,塞拉俱乐部只要以“该地区是它的成员用于休养娱乐的地区”为由就足以构成“事实上的损害”。如果建设游乐场,将使他的成员由于该地区在美学欣赏方面所受损害而不能再去该风景地区远足游览,从而证明了森林局的批准行为与它所受损害之间有因果关系,这时塞拉俱乐部才成为利害关系人,具有原告资格。因此,最高法院虽然没有赋予塞拉俱乐部主张的享有组织的独立的起诉资格的要求,但是,还是判决原告塞拉俱乐部胜诉。最高法院对塞拉俱乐部主张自己享有“组织的原告资格”的请求予以拒绝的做法被视为环境运动的一次失败。
另一个案例是“美国诉反对制订规章机构程序的学生案”,该案是一个临时组织起来的学生协会对美国州际贸易商务委员会关于提高铁路运费的决定提起的诉讼。学生们认为,现行运输价目表不适当地对可循环利用物资加以歧视,由于这种歧视,使可循环物资的利用率进一步下降,从而导致全国范围的废弃物增加,也就必须使原告所居住的华盛顿地区的国家公园垃圾数量增加而使他们无法像往常一样愉快地享受公园的风景。
他们还声称,废弃物在循环使用量的减少将会引起他们所在地区采矿量和木材采伐量增加。尽管他们所声称的该行政决定与他们所受的损害也确实是微不足道的,最高法院还是确认了他们的原告资格。最高法院认为,不能简单地因为许多人都遭受了同一种损害而否定受害人中某一人的诉讼资格。因为如果仅仅因为许多人都遭受同一种损害而否定某些人的诉讼资格,那就意味着没有人能够对危害性更严重的政府行为提起控告。最高法院还认为诉讼资格审查应是质量上的审查而不是数量上的审查,只要原告受到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”,就可以确定其具有诉讼资格,而不论这种损害多么间接,因果关系多么微弱。因此,包括美学和环境价值在内的普遍的一般性利益或公众的利益的直接的或间接的受害均可以构成“事实上的损害”而使受害人享有原告资格。
在美国环境公益诉讼发展过程中,还必须要提及的一个重要的判例是1992年最高法院审理的鲁坚诉野生动物保护者一案。该案在原告资格问题上采取了审慎的态度,认定原告必须具备“实际损害”,且该损害必须同时满足“具体的和特别的”,以及“实在的即将发生的”条件,而不能是“虚构的”。更有甚者,该判决还认定《濒危物种法》中的公民诉讼条款,赋予没有遭受直接损害的“任何公民”都具有起诉资格这一点是违宪的,违反了三权分立原则。此案被认为是美国环境公益诉讼案件中原告资格宽松趋势的一个严重的倒退,这表明了即使在美国这样环境公益诉讼比较发达的国家,自然权利的司法救济之路依然坎坷。
尽管如此,总体上,美国在对环境公益诉讼的原告资格进行审查时,采取的态度还是比较自由宽松的。美国《联邦行政程序法》第702条规定:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人,均有权诉诸司法复审”。《联邦行政程序法》中“不利影响和损害”一词,本来就是一个弹性很大的条款。目前,这个条款己被拉到其张力的极限,而且还有进一步扩大的趋向。损害和不利影响的程度,又从直接扩大到间接;受不利影响和损害的对象由自身扩大到“大家”;不利影响和损害的性质由经济损害扩大到非经济损害;利益状态也从“既得”扩大到“可得”。[7]因而,尽管短期内,纯正的自然权利诉讼案件在立法和司法中的直接确认难以形成气候,但笔者认为,不纯正的自然权利诉讼案件在美国公益诉讼中前景十分广阔。
从世界范围看,环境公益诉讼原告资格的放宽已成为一个必然的趋势。如日本《行政案件诉讼法》第5条规定的民众诉讼,采纳的便是“与自己法律上的利益无关”这一原告资格标准。我国台湾地区“行政诉讼法”修正草案第9条规定:“人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对于行政机关之违法行为,得提起行政诉讼,但以法律有特别规定者为限。”笔者对世界范围内自然权利的司法救济之路持一种乐观的态度,并认为这是环境公益诉讼未来的一个发展方向。之所以这样说,是因为对环境保护而言,其具有传统诉讼模式不可比拟的优越性,并正在获得越来越广泛的群众支持。例如《美国联邦判例法典》有这样一个判例。美国联邦议会批准了一项在小田纳西河上修建一座水库用于发电,先后投入了一亿多美元,当大坝工程即将完工的时候,生物学家们发现大坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类,如果大坝最终建成的话,将影响这种鱼的生活环境而导致它的灭绝。
一个民间环保组织向法院提起诉讼,要法院责令大坝停工并放弃在此修建水库的计划。但在第一次诉讼中,他们失败了,初审法院认为大坝已经接近完工,浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一种小鱼是不明智的,拒绝判决大坝停工。这个环保组织又上诉到最高法院,并申请法庭在诉讼期间发出裁定,暂停大坝的修建,以免造成不可逆转的结果。终于,这些小鱼儿在最高法院赢得了它们的权利,法院判决停止大坝的建设,依据的是联邦在1973年颁布的《濒危物种法案》。这些小鱼可以在它们的家园继续自由地栖息,它们身边的,是那座被永久废弃的价值一亿多美元的大坝。
之后,一家新闻传媒对这个问题进行公众调查, 90%以上的人认为停止大坝建设是对的。从这个案例我们可以看到,作为代议机关的联邦议会,在做出有关环境公益的决策时,由于对大坝建设的情况欠缺了解和调查,险些将一种生物推向灭绝的境地。而在决策做出之前,不论是代议制的运行还是决策的科学合理性,在当时看来都是无可挑剔的,如果不是事后生物学家新的发现和环保组织的奋力争取,那么一场巨大的环境公益损失就不可避免。由于环境问题所固有的科学不可预见性,政府在环境决策时难免还会有考虑不周全的地方,自然权利的司法救济虽然不能绝对杜绝不科学的决策,但是却可以在最大程度上避免决策失误的风险。
三、我国环境诉讼中原告资格的立法现状与完善构想
借鉴各国环境公益诉讼中原告资格理论的变革与实践经验,笔者在此对我国环境公益诉讼中原告资格的立法现状加以审视,并期待着提出一些有益的完善构想。
(一)我国环境诉讼中原告立法现状及弊端
我国目前并未建立起环境公益诉讼制度以保护自然的权利,即不存在自然权利的司法救济途径,造成这一状况的根源在于当前的诉讼制度。按照现行诉讼制度,环境诉讼案件中,暂时没有直接利害关系的人(也许会有间接利害关系、日后有直接利害关系)或者无利害关系的人则不能提起诉讼。我国的《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这里的“认为”是原告的主观判断,似乎只要原告认为自己的合法权益受到了侵害,不管客观上是否正遭受损害,都可以行使诉权。根据这样的理解,既然我国立法上对行政诉权并未附加任何限制,那么环境公益诉讼也应当是被允许的。
但事实上,我们必须考虑到该法第11条的列举性规定。该条第1款1-8项关于受案范围的规定以列举方式列出了八种得对之提起行政诉讼的具体行政行为,其中各项都可能在环境行政诉讼中适用,第11条的第2款为法律列举,规定“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这表明行政诉讼的受案范围不是封闭的,而是开放的,这一规定为单行法律增加行政诉讼的受案范围提供了余地。但在我国现行各环境法律法规中,并没规定《行政诉讼法》受案范围之外的可受理情形。因此,根据行政法的理论,作为《行政诉讼法》规定的受案范围的原告,只能是所列举的八种情况内的行政管理相对人,限于当时的立法指导思想,这八种情况中的原告都是与具体行政行为有直接利害关系的行政相对人。
这样一来,有资格提起环境行政诉讼的原告的范围就被大大缩小,那些热心于公益事业,希望通过诉讼来维护自然权利的人便被排除在原告的范围之外。所以说,我国的《行政诉讼法》对公民的诉权实际上限制得相当严格,而且在司法实践中,法院在审查起诉条件时,一般都严格按照法律的明文列举规定确定受案的范围,并且把原告是否与本案有直接利害关系作为起诉的必要条件之一。而2000年最高人民法院发布的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释)被认为突破了“行政相对人原告资格论”的禁锢,提出了“法律上利害关系论”。根据这一司法解释的规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。
由此可见,“法律上的利害关系论”赋予行政管理相对人以外的公民、法人或其他组织以原告资格,是具有一定进步意义的。所谓“法律上的利害关系”,有学者指出应从以下三个方面把握:
1.这种利害关系应当限于法律上的利害关系,而不能泛指一切利害关系,即由于某一具体行政行为的做出使原告法律上的权利、义务受到了影响。
2.这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、做出某一特定的具体行政行为所导致的,是行政权运作的结果。
3.被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然的,而不是一种可能性。
虽然将我国行政诉讼的原告资格从“相对人资格论”提升到了“法律上利害关系人资格论”,但却并没有将诉权扩大至与案件无直接利害关系的普通公民,所以其离公益诉讼的要求还差得很远,依据这些条款,公众还是找不到为了环境利益而提起诉讼的依据。因此,有学者认为,在我国环境行政主导体制下,在环境利益与财产权的结合尚不充分的情况下,公民环境利益的保护基本上是被动的接受政府的恩赐,缺乏主动机制。
另外,从我国的各项环境法律来看,也找不到允许公民为环境公益提起行政诉讼的直接依据。从《环境保护法》到《水污染防治法》、《大气污染防治法》等各单项法规,均在总则中规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这里的“控告”是个模糊概念,并非严格的法律用语,并不能据此判定该项规定为法律允许公民提起公益起诉的依据。我国法院行政庭受理的案件也未对诉权的扩大等有关公益诉讼问题做出过判决。
目前,我国诉讼法中对原告资格的实行严格的限制。这种限制的弊端是显而易见的,它不仅使以自然的名义对环境侵权行为提起诉讼成为不可能,甚至连公民以自己的名义对可能直接侵害其人身财产权利的“预防性”诉讼都成为不可能。例如,如果环境管理机关违法向排污不达标的企业发放排污许可证或明知行政相对人有污染环境或破坏生态环境的行为却不加管制。此时,作为行政相对人,他们毫无疑问是行政机关违法行为或不作为的受益者,他们是不可能作为原告起诉违法或不作为的环境管理机关的。
而其他公民、法人或其他组织此时要么只能等待自身权利受到侵害后对侵权者提起民事诉讼,要么则只能眼睁睁地看着公共环境利益经受着行政机关的践踏而不能提起行政诉讼,仅仅因为他们与该违法行为或不作为并无“法律上的利害关系”。显然,在公民的权利救济都缺乏畅通的途径的情况下,自然权利的司法救济将更加艰难。
(二)我国环境诉讼中对原告资格立法完善构想
我国环境诉讼案件对原告资格的立法缺陷严格限定了公民和社会团体对危害自然环境的行为进行干预的范围,既不利于保护公民的人身财产等合法权益,更不利于对自然环境基于其本身的价值进行切实有效的保护。以行政案件为例,据调查,行政诉讼法颁行十余载,法院受理的行政案件非但没有增加,反而有下降的趋势,人们对行政诉讼的热情开始降温,起诉少和起诉难的问题十分突出。其中重要的原因便是行政诉讼法本身对受案范围规定得过窄,对原告资格规定得过严,且不够具体、准确,使得公民、法人或其他组织无所适从。可见,为了使环境公益保护获得可诉性,原告资格的扩张已成为现代法治国家诉讼法的发展趋势。
在我国,环境公益诉讼的原告之适格性已经急待重新审视和界定,为此,立足于现实的可行性,并借鉴西方国家的立法经验,将原告资格放宽,采纳“与自己无法律上的利害关系”标准,应当是我们理性的选择。环境问题的解决和根治,单靠政府的力量不足以保护环境,必须借用民主观念和公众参与环境行政和环境司法过程来实现。
1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》明确提出:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。……应当让人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我国《宪法》第2条第3款的规定“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务”也确立了公众参与这一原则。
环境公众参与包括环境立法参与、行政参与、司法参与。环境公益诉讼则是公众参加环境管理、参与公害解决过程的一种重要制度,而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。公众运用司法手段解决环境问题,必将增强其保护环境的意识和信念,这一增强同时也为环境公益诉讼的建立创造了良好的民众基础。尤其在我国,民众的法律意识和环境保护意识低下,出现问题往往通过上访、控告等方式寻求解决,而不是寻求司法救济,导致这种现象的原因之一就是公众参与渠道的狭窄。而新标准的采纳对于唤醒民众的环保意识将具有积极的意义。
在立法技术上,按照特别法或特别规定优先于普通法或普通规定的原理,可以在专门的环境资源立法中对《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的局限性加以突破。《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”可以通过立法明确“控告”包括向人民法院提起民事和行政诉讼,为通过环境公益诉讼维护公民的合法权益以至维护自然环境的权利开辟一条现实的司法救济途径。
当然,我们也必须注意到公益诉讼的目的虽然在于保护环境,满足公益需要,但是起诉条件过于宽松,易导致诉讼泛滥,进而会影响社会资源的正当配置,影响公民、企业、行政机关的日常工作,也会使法院不堪负担,因此,有必要对此加以限制。借鉴美国这方面的一些成功经验,笔者认为,这些限制可以设定为:
1.对公益诉讼设置提前通知制度。例如,在美国,起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送交被主张的违法者及行政机关,在该起诉通知送交之日起满60日,起诉人方可向法院提起诉讼。规定提前通知制度的目的是为了给政府部门和污染者一个纠正其违法行为的机会,从而排除公益诉讼,减少法院讼累。
2.行政机关采取勤谨的行动可以阻止公益诉讼的提起。如果对于公益诉讼指向的环境侵权行为,行政机关已经采取或正在采取一定的法律行为,那么,公益诉讼将不得进行。在美国,何谓“勤谨(diligent)地执行法律”,Gardeski v. Colonial Sand&stone co①一案判决认为应满足三项要求:一是应该使国会、法院和公众确信该行政行为是真实的和充分的;二是该行政行为是迅速的实施法律之行动;三是要求一项正式的行政程序(主要包括听证、发出公众通知和公众审查等程序)。
3.鉴于我国国情,笔者主张对于自然权利的司法救济程序的设计,应将原告(自然环境的“代理人”)限于环保组织。原因是与个人的干预力量相比,团体在对抗行政机关的能力、社会影响等方面有很多优势。尽管我国的环保团体与国外相比还不够成熟,但随着我国环境保护事业的发展,环保组织正在发挥着越来越重要的作用。立法上可以考虑对一些环保团体经一定程序认可,赋予专门的起诉权,为环境公共利益而提起诉讼。事实上,美国的公益诉讼很少有公民个人以自己的名义提起诉讼,大多数公民诉讼是通过公民团体即环保团体进行的,即使没有现成的团体,他们也会临时成立团体或协会来代表公共利益提起诉讼。
美国的社团组织非常发达,著名政治学家托克维尔曾描述:“所有的美国人,不论年龄大小、境况的好坏、意向的异同,都经常不断地形成社团。他们不仅拥有人人都参加的商业和制造业公司,而且拥有成千上万形形色色的社团组织,如宗教的、道德的、严肃的、无聊的、一般的或有限的、规模庞大的或范围狭小的……你将会发现,无论在哪个地方,一些新兴事业的倡导者在法国是政府,在英国是贵族,而在美国必定是一个社团组织。”[8]正是这种高度发达的社团组织,极大地推动了美国公益诉讼制度的发展。
当然,随着原告资格的放宽,环境公益诉讼需要建立起一系列的配套制度,如可诉范围、管辖法院、举证责任、诉讼费用分担、激励机制等等。限于篇幅,本文在此不做具体论及。
注 释:
① 501 F. Supp. 1159(S.D.N.Y. 1980).
参考文献:
[1][日]原田尚彦.环境法[M].于敏译.北京:法律出版社, 1999.
[2][奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].北京:中国大百科全书出版社, 1996.
[3][英]丹宁.法律的训诫[M].丁健译.北京:法律出版社, 1999.
[4]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版, 1995.
[5][日]谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新,刘荣军译.北京:中国政法大学出版社, 2002.
[6][意]英诺·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].刘俊祥等译.北京:法律出版社, 2000.
[7]胡建森.比较行政法[M].北京:法律出版社, 1998.
[8][美]托克维尔.论美国的民主(下卷)[M].北京:商务印书馆, 1988.
