改革和完善行政诉讼体制机制加强人权司法保障

admin 发表于 2015-05-10 23:24 | 阅读

              作者:姜明安                    文章来源:《国家行政学院学报》2015年第1期

摘要: 行政诉讼制度是一项重要的人权保障制度。行政诉讼体制机制的改革和完善对于于人权司法保障有着特殊重要的意义。第十二届全国人大常务委员会第十一次会议修订的行政诉讼法在改革行政审判体制、扩大行政诉讼受案范围、放宽行政诉讼原告和第三人资格限制,改革行政诉讼起诉受理机制、审理、判决机制,加强对行政审判的监督和加大对法院裁判的执行力度,为公民的人权提供更有效的保障方面取得了重大进步。不过,行政诉讼体制机制在很多方面仍有进一步改革和完善的空间。
关键词: 行政诉讼体制机制;行政诉讼法;人权保障;人权司法保障

   一、改革和完善行政诉讼体制机制对于人权保障的重要意义

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出,要“完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。这一要求虽然不是在《决定》“加强人权司法保障”一节而是在“优化司法职权配置”一节中提出的,《决定》“加强人权司法保障”一节主要就刑事诉讼提出要求,如罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除、防止刑讯逼供,健全冤假错案有效防范和及时纠正机制等,但行政诉讼体制机制的完善,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题对于人权保障亦有着特殊重要的意义,与人权司法保障有着特别密切的联系。

行政诉讼体制机制对于人权保障的特殊意义和与人权司法保障的特别联系主要表现在下述三个方面:

其一,行政诉讼的客体是行政权力,行政权力如果不关进制度的笼子,或者虽关进制度笼子,但关行政权力的制度笼子存在漏洞,即可能构成对人权最严重的威胁。我们知道,对人权的侵犯,可能源自私权,也可能源自公权,但公权的侵犯甚于私权,因为公权掌握国家机器,能够运用私人不能运用的国家强制力。而公权对人权的侵犯,行政权的危险性则是最大的,因为在各种公权中,行政权是与公民接触最多、最经常、最直接、最广泛的权力。[1]有的公民,可能一辈子不与法院、检察院、人大打交道,但公民“从摇篮到坟墓”,每年、每月,甚至每日都要与行政机关打交道。正因为行政权侵犯人权的机会最多,可能性最大,故法律最需要把行政权关进制度的笼子里。关行政权的制度笼子包括行政组织法制度、行政程序法制度和行政诉讼法制度等。行政诉讼制度是整个笼子的最后一道防线,如果这道防线出现漏洞,就难于扼制行政权出笼侵犯人权。多年来一些地方政府违法强制征收农民土地,违法强制拆迁市民房屋,甚至导致血案,被征收人和被拆迁人向法院提起行政诉讼,请求救济,但一些法院或者不受理,不立案,或者不公正审理、违心驳回原告的诉讼请求或直接判原告败诉,维持被告的侵权行为,或者虽判原告胜诉,但原告经过艰难诉讼历程取得的只是一纸判决空文,判决内容根本得不到执行。由此可见,行政诉讼体制机制不改革、不完善,把行政权关进制度笼子就只能是一句空话,人权就不可能得到切实保障。

其二,行政诉讼是权利制约权力和权力制约权力的制度设计,是人权保障的重要和关键机制。这个制度、机制如果设计不科学,其人权保障的功能就不可能有效发挥。我们知道,对人权最大的威胁和最具风险的侵犯是公权力滥用。孟德斯鸠指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。而“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”。[2]毫无疑问,行政诉讼即是以权力制约权力——以司法权制约行政权——的机制。而且,行政诉讼不仅是以权力制约权力的机制,而且是以权利制约权力——以私权利制约公权力——的机制。这个双重制约的机制如果运作顺畅,对滥用权力的扼制和对人权的保障应该是相当有力度的。但是,这个双重制约机制如果设计不科学,对滥用权力扼制和对人权保障的力度就会大打折扣。例如,公民起诉范围如果限制过窄,法院受案条件如果限制过严,权利制约权力的机制就会失灵。又如,人民法院独立行使审判权的制度如果规定得不严密,法院审理案件不能相对独立,受外界干预太多,权力制约权力的机制就会失灵。这两个机制中无论哪一个失灵,人权保障都会受到损害。而如果两个机制都失灵,滥用权力就更难有机会得到纠正,人权就更难获得有效保障了。

其三,行政诉讼体制机制是行政诉讼制度整体有效运作的基础。行政诉讼对人权的保障功能正是通过这个基础保证得以发挥。如果这个基础有缺陷,行政诉讼在整体上就难以有效运作,其人权保障的功能就难以发挥或至少难以充分发挥。例如,这些年困扰行政诉讼的立案难、受理难的问题,除了诉讼管辖制度设计不合理,法院受地方保护主义干扰和行政诉讼法规定受案范围过窄,许多行政案件进不了法院的原因以外,在案件受理机制上,其设计不甚完善,不尽合理,没有为行政相对人提供有效保障和救济途径也是重要原因之一。例如,行政相对人合法权益受到侵害后,到法院起诉,法院因各种主客观原因,既不受理,也不出具不予受理的裁定,使相对人无法通过上诉途径获得救济。对于这种情况,法律本应给相对人设计一个别的救济途径,如直接向上一级法院起诉,由上一级法院直接受理或由上一级法院指定其他下级法院受理。法律未为相对人提供这样的途径,其人权显然就难以得到切实的保障。

二、新修订的行政诉讼法在改革和完善行政诉讼体制机制、改进人权司法保障方面的重大进步

2014年11月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。该《决定》在改革和完善行政诉讼体制机制,切实解决行政诉讼“三难”(立案难、审理难、执行难)问题,改进人权司法保障方面取得了重大进步。这些进步主要源于对现行行政诉讼法以下六个方面的修改:

(一)改革行政审判体制,探索建立跨行政区域的行政案件管辖制度

现行行政诉讼法所规定的行政审判体制有一个重要特点,就是行政案件管辖法院从属于所在行政区域。一审案件基本由被告所在地的县区基层人民法院管辖,二审案件基本由被告所在地的地市中级人民法院管辖。由于法院的人财物均由同级地方当局管理,故现行行政诉讼法虽然规定人民法院依法对行政案件独立行使审判权,但这种独立审判权实际难以落实。一些地方党政机关和地方党政领导人往往通过各种途径和形式干预法院对与之有利害关系的行政案件的审理,从而影响司法对人权的保障。为了解决行政诉讼这一体制性问题,保障人民法院对行政案件审判的独立性,这次新修订的《行政诉讼法》做了两项重要修改:一是规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件;[3]二是规定由中级人民法院管辖以县级以上地方人民政府为被告的一审行政案件。[4]第一项修改虽然只是探索性的,并非全面实行司法区域与行政区域相分离的行政审判体制,但对于一定程度地解决地方当局对行政审判的干预,保障法院对行政案件审判的独立性还是有重要意义的。第二项修改主要是针对以区县政府和市级政府为被告的一审行政案件管辖,由于区县政府和市级政府负责人的行政级别高于区县法院院长,在实践中,由区县法院管辖以区县政府为被告的行政案件很难保障公正,故对之提级管辖。当然,除政府外,涉及有些强势政府部门(如公安部门、财政部门)的案件,同级法院审理也可能发生困难。对此,当事人可根据第一项修改的精神,请求法院对相应案件异地管辖。

(二)扩大行政诉讼受案范围,加强对公民诉权的保护

现行行政诉讼法对人权保护的一个重要缺陷就是受案范围过窄,很多行政侵权案件进不了法院,导致公民起诉难,法院受案难。所以,这次行政诉讼法修改的一个重要目标就是扩大行政诉讼受案范围,让更多的行政行为接受司法监督,让公民、法人和其他组织能对更多的行政侵权行为提起行政诉讼。为此,新修订的行政诉讼法主要做了四个方面的重要修改:

其一,将现行行政诉讼法确定的诉讼客体“具体行政行为”改为“行政行为”。行政行为的范围显然大于具体行政行为。尽管新修订的行政诉讼法仍然排除公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令(即“抽象行政行为”)提起行政诉讼,长期以来,行政法学界一直将行政机关针对特定人或就特定事作出的行政行为称为“具体行政行为”,而将行政机关制定、发布行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行政行为称为“抽象行政行为”。现行行政诉讼法明确规定只有“具体行政行为”具有可诉性,“抽象行政行为”则不具有可诉性。但全国人大常委会作为立法机关所作这一改变透露出来的立法意向无疑将影响和引导法官的受案倾向:尽量减缩排除范围,扩大受理范围。

其二,新增四项行政行为为列举的可诉行政行为:(1)确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或使用权的行为;(2)征收、征用或对征收、征用的补偿行为;(3)滥用行政权力排除或限制竞争的行为;(4)涉及特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议的行为。虽然这些行为都涉及公民、法人和其他组织的“财产权”,依现行行政诉讼法也在受案范围之内,但现行行政诉讼法因为没有明确列举,行政相对人实际起诉还是会发生困难。新修订的行政诉讼法将之明确列举,排除了相对人对这些行为起诉的困难。

其三,扩充了现行行政诉讼法七项列举行为中六项行为的内容:(1)在行政处罚行为中增加了暂扣证照、没收违法所得、警告三项内容;(2)在行政强制行为中增加了行政强制执行的内容;(3)在涉经营自主权的行为中增加了涉农村土地承包经营权和农村土地经营权两项内容;(4)在行政许可行为中增加了“有关行政许可其他决定”的内容;现行行政诉讼法中只规定对行政机关决定拒绝行政相对人许可申请或对相对人申请不予答复的行为为受案范围,新修订的行政诉讼法增加了“有关行政许可其他决定”,即意味着行政相对人对行政机关准予、变更、延续、撤销、撤回、注销许可等各种行政许可行为均可起诉。(5)在行政给付行为中增加了支付最低生活保障和社会保障待遇的内容;现行行政诉讼法中只有一项行政给付内容,即支付抚恤金。(6)在要求履行义务行为中明确列举了集资、摊派费用等行为内容。当然,上述对行政诉讼受案范围的扩充并非实质性扩充,而只是对原受案范围的进一步明确。因为现行行政诉讼法列举相应行政行为时一般都加了一个“等”字,“等”即可包含这些扩充的行为。但是,新修订的行政诉讼法将之明确列举并非没有意义,它有利于消除法院在受案、立案中对“等”的争议:是“等内”还是“等外”,防止某些法官以“等”属“等内”为由排除对这些扩充的行为的受理,以保障行政相对人对这些行政行为诉权的顺利实现。在过去的行政诉讼实践中,许多法官只认列举,不认“等”。对于“等”外的警告、涉土地承包经营权和土地经营权行为、支付最低生活保障和社会保障待遇行为通常不予受理。

其四,将现行行政诉讼法规定的受案范围兜底条款“侵犯其他人身权、财产权”的行为改为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为。这是对现行行政诉讼法规定的受案范围的最重大的实质扩充。“合法权益”既包括人身权、财产权,也包括受教育权、劳动权,甚至包括政治权利,远比“人身权、财产权”范围广泛。当然,新修订的行政诉讼法将公民行政诉讼诉权扩大到涉“合法权益”行为如此广泛的范围,并非公民从2015年5月1日起就能对所有涉及自身“合法权益”的行政行为均能提起行政诉讼。这恐怕暂时还做不到,还得有一个过程。在2015年5月1日新法实施以后,法院在受案范围的轻重缓急上会有一个排序:先重点受理列举的行政行为,之后才是涉“其他人身权、财产权”的行政行为,再之后才是涉“其他合法权益”的行政行为。但不管怎样,法院行政诉讼的门是开得比过去大很多了,这对人权保障无疑是一个重大进步。

(三)放宽了行政诉讼原告和第三人的要求,加大了行政复议机关和被告行政机关负责人的出庭责任

其一,新修订的行政诉讼法规定,原告是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。[5]而现行行政诉讼法规定,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。[6]所谓“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,可从宽解释,也可从窄解释。从宽解释则包括行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织;从窄解释则仅包括行政行为的相对人(直接相对人),而不包括其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织(间接相对人)。在实践中,许多法官往往从窄解释。因此,其合法权益受到行政机关侵犯的其他非行政行为直接相对人的公民、法人或者其他组织就实际失去了诉权。这次修订,明确了这部分间接相对人的原告资格,从而恢复了他们的诉权。

其二,新修订的行政诉讼法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。[7]而现行行政诉讼法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。[8]这种规定导致许多复议机关为规避做被告而充当原行政行为的“维持会”:行政相对人向其申请复议后,其不论相应行政行为是否合法,是否侵犯相对人的合法权益,一律维持了事,使相有对人不仅不能通过复议使自己被侵犯的权益获得救济,反而无谓耗费了许多时间和精力。本来行政复议有较行政诉讼的多种优势:经济、快捷和专业性,但现行制度设计使其优势变为了劣势。这次修订改变原制度设计,我们有理由预期能激化行政复议的活力,使国民人权能更好地获得复议和诉讼双重机制均有效的保障。

其三,新修订的行政诉讼法将现行行政诉讼法规定的第三人条件:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”[9]修改为“同被讼行政行为有利害关系,但没有提起行政诉讼,或者同案件处理结果有利害关系”。[10]这一修改即扩大了第三人的范围,使不仅同被诉行为有利害关系的人,而且同案件处理结果有利害关系的人都可以以第三人的身份参加到诉讼中来,维护自己的合法权益。过去因行政诉讼损害了或可能损害自己权益的非本案当事人只能通过信访或其他非司法途径寻求救济,实际上难于真正获得救济。例如,甲乙两人争一土地使用权,行政机关裁决属于甲,乙不服,诉至法院,法院通过行政诉讼,无论将该土地使用权最终判给甲或乙,都会损害真正拥有该土地使用权的丙的权益。在这种情况下,如果不允许丙在诉讼过程中参加进来,一旦法院做出终审判决,丙要通过信访或其他非司法途径要回其土地使用权不是不可能,但也是非常非常困难的。

其四,新修订的行政诉讼专门新增一项规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。[11]这一规定不仅对于监督行政机关依法行政具有重要意义,对于保障作为原告的行政相对人的合法权益也有重要意义。行政诉讼法实施20多年,平均每年审案近10万起,但很少有行政机关负责人出庭应诉的,绝大多数的情况是“告官不见官”。由于行政机关负责人不出庭,他们不了解相对人合法权益被侵犯的实际情况,原告即使胜诉,往往也很难获得实际有效的救济。而且行政机关也难于吸取违法侵权的教训,在以后类似的行政行为中可能重蹈覆辙,仍然继续违法侵权。尽管新修订的行政诉讼法从实际可能性出发,没有规定应当出庭应诉的“负责人”必须是正职行政首长,也没有规定每个行政案件的审理,行政机关的负责人都必须出庭,但新修订的行政诉讼法的这一规定相对于现行行政诉讼法保障机制,无疑是很大的进步。

(四)改革和完善行政诉讼起诉受理机制,对公民的诉权提供更多实质和实效的保障

其一,将现行行政诉讼法规定的三个月起诉时限延长到六个月。起诉时限自原告知道或者应当知道被告作出行政行为之日起算,如果原告不知道被告作出的行政行为,在行政行为作出后五年内仍可起诉,如行为涉及不动产,在行政行为作出后二十年内仍可起诉。[12]这一修改对于行政相对人维权是很有意义的。由于许多国民对法律规定的起诉时限不甚熟悉,加上其他一些主客观原因,很容易错过现行行政诉讼法规定的三个月时限,从而丧失请求司法救济的机会。新修订的行政诉讼法的这一修改,将大大减少乃至消除这种在实践中不时发生的遗憾。

其二,将现行行政诉讼法规定的法院接收起诉状后七日内审查立案修改为当场“登记立案”或虽不当场“登记立案”但须出具注明收到日期的书面凭证。对于法院不接收起诉状,或者接收起诉状后不出具书面凭证的,当事人可向上级人民法院投诉,上级人民法院将责令其改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。另外,对于法院既不立案,又不作出不予立案裁定的,当事人可向上一级法院起诉。上一级法院认为符合起诉条件的,自己立案、审理,也可指定其他下级法院立案、审理。[13]新修订的行政诉讼法的这一修改将从根本上改变过去当事人到法院起诉,法院或者不接收起诉状,或者接收起诉状后不出具书面凭证,或者既不立案,又不作出不予立案裁定,让你无法上诉,完全失去获得司法救济的机会的那种使人极感无助和极度苦闷的情形。

其三,新修订的行政诉讼法规定,当事人起诉时,可一并请求对行政行为所依据的规章以下的规范性文件进行审查。[14]而现行行政诉讼法是不允许法院在行政诉讼中审查规范性文件的。现行《行政诉讼法》第五条规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。尽管在实践中,法院审理行政案件,在事实上不仅要对规章以下的规范性文件进行审查,对规章也要进行有限度的审查,以确定是否“参照”,但当事人对此并无审查请求权。新修订的行政诉讼法将对规章以下的规范性文件审查的请求权直接赋予公民、法人和其他组织,在推进人权和公民其他权利的司法保障方面无疑具有一定的积极作用。

(五)改革和完善行政诉讼审理、判决机制,为人权司法保障提供更多更有效的途径

其一,新增行政审判的简易程序。现行行政诉讼法没有规定行政审判简易程序,所有行政案件都走普通程序。一个罚款几十元的案子,也要合议庭审理,经过一审、二审,甚至再审。这种程序设计过分耗费司法资源,也不利于保护当事人的合法权益。因此,新修订的行政诉讼法规定,法院审理被诉行政行为是依法当场作出的、或涉案款为二千元以下的,或案件内容为申请政府信息公开的,或者双方当事人均同意适用简易程序的案件,由审判员一人独任审理,并应当自立案之日起四十五日内审结。[15]

其二,将现行行政诉讼法规定的行政审判不适用调解的规定修改为可有限适用调解,即法院审理行政赔偿、补偿和行政行为涉自由裁量权的案件,可以在双方自愿、合法和不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益原则的基础上进行调解。[16]行政诉讼虽然不同于民事诉讼,行政机关对于诉讼客体没有完全的处分权,从而不能完全适用调解,但有限调解显然是可行的,且对于尊重当事人自治,保护其合法权益是很有益的。

其三,新增五种新的判决形式:驳回诉讼请求判决、给付判决、确认判决(包括确认违法和确认无效)、赔偿判决(含责令采取补救措施)、行政协议判决(包括判决继续履行、责令采取补救措施和予以赔偿、补偿)。[17]这些判决形式对于保障被行政侵权的当事人的实体合法权益是非常重要的。没有这些判决形式,法院在行政审判中面对许多行政侵权行为就难以下判,即使想给予当事人救济,也苦于没有法定救济形式而无能为力。例如,对于行政机关在行政执法行为中实施了殴打、虐待等暴力行为,如无确认违法的判决形式,按现行行政诉讼法规定的四种判决形式——维持判决、撤销判决、变更判决和履行判决——均无法下判。当然,在以往的行政审判实践中,法院也并非完全没有给予当事人救济,法官往往会根据最高人民法院的有关司法解释给予当事人相应的救济。新修订的行政诉讼法将有关司法解释上升为法律规定,对保障当事人合法权益显然更为有利。

其四,扩大撤销判决的适用情形。现行行政诉讼法规定撤销判决适用有五种情形的行政行为:主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权。[18]新修订的行政诉讼法新增一种情形:明显不当。在以往的行政审判实践中,法官限于撤销判决的五种法定情形,只能撤销违法的行政行为,对于行政机关在法定范围和法定幅度内实施的行政行为,即使再不合理,对相对人再不公正,法院也不能判决撤销。当然,也有某些法律素质特别高、正义感特别强的法官,对于明显不当的行政行为,会将之归入“滥用职权”的情形予以撤销。但是“滥用职权”的刺激性太大,人们往往会将之与执法者的主观恶性联系在一起,法院一旦认定行政机关“滥用职权”,可能导致相应执法者和相关负责人被问责,故绝大多数法官不敢轻意启用“滥用职权”条款。现在,新修订的行政诉讼法在撤销判决的情形中增加“明显不当的”情形,[19]法官适用起来显然就不会有那么多的顾虑了。

其五,新增“先予执行”的裁定:法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、低保、工伤、医疗社保的案件,权利义务关系明确,不先予执行将严重影响原告生活的,可裁定先予执行。[20]很显然,这种裁定形式对于保障作为弱势群体的原告的权益,是太有必要了。

(六)加强对行政审判的监督和加大对法院裁判的执行力度

关于行政审判监督,新修订的行政诉讼法主要增加了检察建议的形式。现行行政诉讼法只有检察抗诉一种形式:人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。[21]新修订的行政诉讼法在此基础上新增规定:地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有法定违法情形的,指新修订的行政诉讼法第九十一条规定的情形。或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案。另外,各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,也有权向同级人民法院提出检察建议。[22]

关于对法院裁判的执行,新修订的行政诉讼法主要增加了对行政机关拒绝履行法院判决、裁定、调解书的三项强制执行措施:[23]

其一,对行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款。现行行政诉讼规定罚款是仅针对行政机关的,行政机关对每日五十元至一百元甚至更大数额的罚款大多满不在乎,故强制执行力度很小。现在新修订的行政诉讼法将罚款改为针对行政机关负责人,其强制执行力度无疑将比现在要大得多。

其二,将行政机关拒绝履行的情况予以公告。这一措施可能要比罚款的强制力度更大,因为公告会影响行政机关及其负责人的声誉,从而可能影响行政机关相关责任人员和相应负责人的职务升迁,他们对此不能不予以认真对待。

其三,对拒不履行法院判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的行政机关,可拘留其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。这一措施的强制力度则可能比公告更大。当然,这一措施因为涉及被执行人的人身自由,影响被执行机关的工作,其适用必须非常慎重。新修订的行政诉讼法新增这一措施,更注重的是其威慑力而不是实际适用:行政机关相关责任人和负责人慑于此种措施的厉害性,自然就会更自觉、更主动地去履行法院的相应裁判。

三、推进行政诉讼体制机制进一步改革、完善,促进司法对人权的更有效保障

前已述及,十二届全国人大常务委员会第十一次会议修订的行政诉讼法在改革和完善行政诉讼体制机制,改进人权司法保障方面取得了重大进步。但是,由于各种主客观条件的限制,这些进步仍然是较为有限的,尚不能完全适应现代社会对行政法治和人权司法保障的需要。新修订的行政诉讼法确定的行政诉讼体制机制在很多方面仍有进一步改革、完善的空间,至少在以下四个方面有待进一步推进:

其一,在受案范围方面,可诉行政行为的确定应逐步从列举式向概括式转化。现行行政诉讼法和新修订的行政诉讼法虽然在列举之后有概括性的“兜底条款”,但这个“兜底条款”在实践中通常是备而不用的。如果我们下决心哪一天全面启用“兜底条款”,那我们就没有必要做现在这种挂一漏万的列举了。今后,行政诉讼受案范围的确定完全可以采用“负面清单”的方式,即行政诉讼法只列举排除司法审查的行政行为,凡是未列入“负面清单”的行政行为,当事人均可向法院提起行政诉讼。而且,“负面清单”列举的排除范围不宜太宽泛,例如不宜将规章和规章以下的规范性文件不加区分地全部排除出受案范围,对于不经过具体行政行为即可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益并造成损害的抽象行政行为(规章和规章以下的规范性文件),应允许被侵权人根据“成熟原则”所谓“成熟原则”,是行政法确定行政相对人不服行政行为,向法院请求司法审查时机界限的规则:行政行为(无论是具体行政行为,还是抽象行政行为)只有实际侵犯行政相对人权益,或者即将导致行政相对人权益损害时(即时机成熟),相对人才能向法院提起行政诉讼,请求司法救济。同时,行政行为(无论是具体行政行为,还是抽象行政行为)只要实际侵犯行政相对人权益,或者即将导致行政相对人权益损害时,相对人即可向法院提起行政诉讼,请求司法救济。提起行政诉讼,请求司法救济。

其二,在行政审判体制方面,全面改革现行体制,设置与地方行政区划完全分离的行政法院。新修订的行政诉讼法规定经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。这虽然是行政审判体制改革方面的一个大的进步,但这个进步还是很不够的:其改革既不全面,也不彻底。当然,改革需要有一个探索阶段。然而我们不能老是停留在探索阶段,我们应该在探索中前行。

其三,在法院对抽象行政行为的审查方面,新修订的行政诉讼法规定法院审查行政行为时可附带审查作为行政行为依据的规章以下的规范性文件。这样的规定显然是不够的:法院在审查行政行为时不仅应附带审查作为行政行为依据的规章以下规范性文件,而且应当审查作为行政行为依据的规章和行政法规。因为在我国,宪法和法律是行政行为的最高依据,行政行为即使符合行政法规和规章,如果行政法规和规章违反宪法和法律,法院仍然不能认定被诉行政行为合法有效。法院在行政诉讼中虽然不能直接认定行政法规、规章违法和撤销违法的行政法规、规章,而应提请全国人大常委会审查、认定违法和撤销,但法院在具体案件审理中不能完全不审查行政法规、规章的合法性。法院不应闭着眼睛适用法规和规章,不管所适用的法规、规章是合法还是违法。

其四,建立有限的可渐进式发展的公益行政诉讼制度。行政诉讼虽然是一种有较严格原告资格限制的主观诉讼,通常只能由权益受到相应行政行为侵害的特定相对人或其他有利害关系的特定个人、组织提起。但是,现代社会的发展,许多行政行为(作为或不作为)不仅造成特定个人、组织权益的损害,而且造成广泛的社会公共利益的损害,如环境污染、生态破坏、食品安全事故等。因此,应适当推进公益行政客观诉讼,授权国家检察机关、社会组织、团体对导致环境污染、生态破坏、食品安全事故等社会公共利益损害的行政行为提起行政公益诉讼。

注释:
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,201125.
[2]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深(译).北京:商务印书馆,2005184.
[3]新修订的《行政诉讼法》第十八条第二款.
[4]新修订的《行政诉讼法》第十五条第一款第一项.
[5]新修订的《行政诉讼法》第四十九条第一项和第二十五条.
[6]现行《行政诉讼法》第四十一条.
[7]新修订的《行政诉讼法》第二十六条第二款.
[8]现行《行政诉讼法》第二十五条第二款.
[9]现行《行政诉讼法》第二十七条.
[10]新修订的《行政诉讼法》第二十九条.
[11]新修订的《行政诉讼法》第三条第三款.
[12]现行《行政诉讼法》第三十九条和新修订的《行政诉讼法》第四十六条.
[13]现行《行政诉讼法》第四十二条和新修订的《行政诉讼法》第五十一、五十二条.
[14]新修订的《行政诉讼法》第五十三条.
[15]新修订的《行政诉讼法》第八十二、八十三条.
[16]现行《行政诉讼法》第五十条和新修订的《行政诉讼法》第六十条.
[17]新修订的《行政诉讼法》第六十九、七十三至七十八条.
[18]现行《行政诉讼法》第五十四条.
[19]新修订的《行政诉讼法》第七十七条.
[20]新修订的《行政诉讼法》第五十七条.
[21]现行《行政诉讼法》第六十四条.
[22]新修订的《行政诉讼法》第九十三条第二、三款.
[23]新修订的《行政诉讼法》第九十六条第二、三、五项.