“社会宪法”及其制度性保障功能

admin 发表于 2012-03-20 11:24 | 阅读

作者:任喜荣           文章来源:《法学论坛》,2013年第1期
       
内容提要: 社会宪法,即与社会保障制度或社会保障法直接或间接相关的宪法规范的集合。我国的现行宪法在经过四次修改之后,可析出许多社会宪法规范,社会宪法规范既课予国家积极的作为义务,又为国家在制度形成中的裁量权设定界限。应以社会宪法规范社会保障制度实践,明确社会保障制度建构的国家责任,解决“同经济社会发展水平相适应”与公民物质帮助权的平等保护的冲突,取消社会保障资源分配中的歧视性制度安排。
       
主题词: 社会宪法 社会保障 社会权利 歧视性制度安排
       
一、引言: 社会宪法释义
       
“社会宪法”是通行于德国、瑞士等德语国家的学术用语,经由我国台湾地区学者的研究而传入大陆,是部门宪法的一种。目前“社会宪法”一词在中国大陆仍是相当陌生的学术用语。①我国台湾学者苏永钦编辑出版的《部门宪法》一书,首次系统的从宪法解释学的进路出发,对部门宪法包括社会宪法的法哲学基础和法学方法论的特性及各部门宪法的基本内容作了详细论述。该书试图以社会部门的分工为基础,从实际存在的社会秩序出发对宪法规范进行整合和解释,进而提出经济宪法、社会宪法、劳动宪法、传播宪法、教育宪法、文化宪法、宗教宪法、环境宪法、科技宪法以及家庭宪法等部门宪法的分类,学术影响较大。部门宪法并不是要在宪法典之外寻找调整某一类社会关系的根本规范,而是在现行有效的宪法典之内根据社会部门的分工,对相关宪法规范进行整体性解释和研究,以实现宪法规范的内部整合同时降低宪法文本与社会现实脱节的危险。“作为释义学的新路径,一方面希望藉此把宪法的适用拉回到文本,正视规范内部整合不足的问题; 另一方面也在既有的释义学基础上,通过对个别部门的整体观察,而以更全面的诠释循环来理解宪法的内涵,使它面对快速变迁的……社会,仍能发挥适当的规范和引导功能。”②中国大陆宪法学由于缺乏司法解释的实践动力,目前还处于宪法解释学发展的初期阶段,宪法典发挥作用的方式主要不是冲突解决而是制度建构,即主要通过立法完善,将宪法中的原则性规定转化为具体的制度安排,因此,更需要关注宪法规范的内部整合以及宪法与社会现实的适应性。部门宪法的解释学进路,在目前阶段优于对某一宪法文本进行孤立的学理解释或立法解释的进路。
       
对社会宪法的理解主要是宪法解释学意义上的,但也有人从价值法学的立场出发理解社会宪法。从价值法学的立场出发,社会宪法是对传统政治宪法的现代性发展,是一种现代类型的宪法,其重要表现就是社会福利制度和社会权利的宪法化,标志着 观念和宪政目标的现代转向。如郑贤君教授在《社会宪法与社会法》一文中区别政治宪法与社会宪法时指出: “首先,社会宪法的理念是实质平等。政治宪法坚持自由的优先价值,社会宪法认为政治宪法的平等仅仅是形式上的,无力弥补因先天禀赋和后天机会所造成的实质不平等,特别是分配和物质待遇上的差距,依靠国家强力的介人,社会宪法力图缩短这种差距,创造一种更为公平和谐的社会。其次,社会宪法注重对社会生活的调整。政治宪法建立在国家与社会二分的基础上,社会生活被认为是私人自治领域,不受国家干预,社会宪法规定属于社会生活的内容,如社会基本权。”③从宪法解释学的立场出发,社会宪法则是与社会保障制度或社会保障法直接或间接相关的宪法规范的集合,是部门宪法之一,“意指举凡与社会政策及社会法直接或间接有关的宪法上之形式或实质规定。”④由于对社会政策或社会法的含义理解不同,解释学意义上的社会宪法的含义因此有广义与狭义之分,广义社会宪法的范畴可及于“任何与社会政策有关的宪法规定,也因而可能及于农民、劳工、甚至住宅、卫生或教育政策等。”⑤狭义的社会宪法则以“与社会安全制度或社会法⑥有关的宪法规定”为范畴。⑦在中国大陆,“社会法”之范围歧义颇多,有学者概括出狭义、中义、广义、泛义四种层面的“社会法”概念,其中,狭义之社会法等同于社会保障法,⑧包括社会保险法、社会救助法以及特殊群体权益保障法等。2011 年 10 月国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系白皮书》,将社会法作为与刑法、民法等并列的法律部门,具体指“调整劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面的法律规范”,采用的是一种中义的社会法概念,即劳动法加社会保障法。从这样的社会法概念出发,社会宪法就是与劳动或社会保障制度及其相关立法直接或间接相关的宪法上的形式或实质规定,也是一种“中义”的概念。本文采用解释学意义上的社会宪法概念,并为论述的方便取其狭义,即社会宪法是指与社会保障制度或社会保障法直接或间接相关的宪法规范的集合。
       
二、我国宪法中的社会宪法规范及其效力
       
新中国的宪法是世界现代宪法的一部分,现代宪法与近代宪法最重要的区别就是对人民福祉的诉求以及对公民社会权利的规定,德国的魏玛宪法由于规定了极为广泛的社会政策和社会权利条款,而成为近代宪法与现代宪法的分水岭。新中国的历部宪法由于其社会主义性质更是不同程度包含着社会宪法规范。我国的现行宪法在经过四次修改之后,可析出如下社会宪法规范,各自发挥效力的方式略有不同。
       
( 一) 国家性质与社会总体发展目标条款
       
我国宪法总纲第 1 条规定: “中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”,这是关于我国国体的规定,由于社会主义的本质,是“解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”,⑨其中消除两极分化、达到共同富裕,涉及最根本的社会发展政策,是我国社会保障制度建立的思想理论基础。
       
我国现行宪法序言中与社会宪法规范最直接相关的部分,应当是第七自然段关于国家的根本任务部分,“国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”我国由于缺乏宪法司法解释的实践,全国人大及其常委会对于宪法的解释也极其少见,因此上述内容如何与社会保障制度以及社会保障立法相关联,缺乏解释实践的依据,但是,由于上述内容涉及“四项基本原则”、“三个代表”、“不断完善社会主义的各项制度”、“现代化”、“富强、民主、文明”等指导思想、制度目标、社会目标,对我国社会保障制度的完善具有指导原则的意义。
       
 ( 二) 社会保障政策与制度目标条款
       
宪法总纲中之第 14 条第 3、4 款,第 21 条第 1 款是与社会保障制度直接相关的条款。第 14 条第 3 款规定“国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活。”第 4 款规定: “国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第 21 条第 1 款规定: “国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。”上述条款是政策目标式条款,并没有设定直接针对个人的权利与义务,其根本法效力的实现主要在于对国家权力运行的引导,即国家机关特别是享有立法权的机关有义务将上述政策目标规范化和制度化,我国目前快速发展的社会保障制度就是以上述宪法规范为根本法基础。从宪法作为根本法的地位出发,国家机关无权拒绝将上述规范制度化,但其他的社会主体包括个人也无法通过行政救济或司法救济的渠道,追究国家机关不作为的宪法责任。
       
( 三) 公民的基本权利和义务条款
       
宪法典中的概括基本权、平等权以及其他社会保障权利构成了社会宪法的重要部分。2004 年宪法修正案将“国家尊重和保障 ”写入了宪法,“尊重和保障 ”的入宪,在中国宪法的基本权利体系上增加了概括基本权的规定,在宪法解释学的意义上,为新型宪法权利的拓展提供了规范基础,特别是社会权利。如有人利用这一条款论证“住宅权”的宪法基本权利属性。宪法第 33 条规定: “中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一条款要求无论是社会保险的给付、社会救助、社会福利都必须符合宪法所确立的平等原则。
       
第 38 条规定: “中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”这一条款日益受到宪法学者的重视,从原有的作为具体的宪法上的人格权,开始向作为宪法的“基础性价值原理”的“人的尊严”发展和引申,如林来梵教授认为: “从比较宪法学的角度出发,吾人可以发现,尽管西方各国有关‘人的尊严’或‘个人尊严’有着种种不同的表述,我国现行宪法文本中的‘人格尊严’这一用语,其实与其诸种近似的用语在语义结构上也存在着某种相通之处,尤其是与德国基本法中的那种以‘人格主义’为基础的‘人的尊严’这一概念之间,也存在着某种可互换的意义空间。”从而可以为公民社会权利的发展提供更直接的规范基础。
       
宪法第 45 条规定: “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第 48 条规定: “中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”“国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。”第 49 条规定: “婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”第 50 条规定: “中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”是直接的对公民社会权利的规定。在宪法的基本权利体系中,“社会权是一个宽泛的概念,主要包括经济、社会和文化权利,指那些处于弱势的社会群体在物质和精神遭受困窘之时接受物质和精神帮助的权利,具体指我国宪法规定的劳动权、休息权、物质帮助权、社会救济权、社会保险权、受教育权等。”有学者甚至主张更为广泛的社会权概念,如莫纪宏教授认为“根据个人实现社会化的需要,社会权应当包括婚姻和家庭方面的权利、受教育权、劳动权、社会保障权、公民资格权、生存权、发展权和环境权等一系列相互联系的基本权利。”可见,我国宪法学界所使用的社会权概念是一个广义的社会权概念,本文采取的是一种狭义的社会宪法的概念,因此,并非上述所有“社会权利”规范都可称之为社会宪法规范,而只局限于物质帮助权、社会救济权、社会保险权以及特殊群体的权利等。
       
以自由权利为核心的传统 和以社会保障权为核心的社会权利,在救济强度上存在较大差别,后者甚至在很长时间被视为“不可诉”,仅具有宣言性的价值,缺乏有效的司法保护。在这种观念指导之下的有代表性的国际性和地区性文件,如联合国 1966 年通过的《公民权利与政治权利国际公约》和《经济社会文化权利国际公约》,以及欧洲理事会通过的《欧洲 公约》和《欧洲社会宪章》,对两类权利都设计了不同强度的保护机制。随着人们对于基本权利的互相依存性和价值同等性的认识的加深,权利的不可分割性的观点逐步确立。作为这一观念的实践,联合国“1986 年 12 月 4 日正式通过的《联合国社会发展宣言》申明: 发展是一个全球性的经济、社会、文化和政治全面发展的历程。因此,所有的 和基本自由是不可分的,相互依存的。民事的、政治的、经济的、社会和文化权利的成就以及对此的保护和促进是同等紧迫的,应该受到同样的重视。换言之,人的各种权利是一个一致的不可分割的整体,他们的一致性来源于其不可分割性。”而 2000年 12 月 7 日,欧盟部长理事会、欧盟议会和欧盟委员会签署和公布的《欧盟基本权利宪章》,“在历史上第一次将公民和政治权利、经济和社会权利,以及‘第三代权利’融为一体。体现了权利的不可分割性。”作为欧盟宪法替代物的 2009 年 12 月 1 日生效的《里斯本条约》则确认了《欧盟基本权利宪章》与条约同等的法律地位。在权利不可分割观念的影响下,对经济社会权利的救济开始加强。美国通过肯定性救济手段给予社会权利以事实上的司法保护,在印度,宪法中包含“国家政策的指导原则”一章,尽管该章第 1 条( 宪法第37 条) 明确规定: “该章的所有条款都不能在法院强制执行”,但印度的司法实践已证明,宪法的上述规定已经被冲淡了,因为法院的许多判决已经“通过执行指导原则来保护基本权利”而且法院认为“基本权利与指导原则的和谐与平衡是宪法基本结构的根本特点”。
       
除司法救济外,社会权利条款主要通过为国家设定义务的方式来获得实现,如深受英国法治传统影响的印度宪法第 37 条后一部分规定,“但是,此处所规定的基本原则在国家统治中仍然具有根本性,国家有义务通过立法加以应用。”德国宪法学者也认为当社会权利“被形成、被尊重、被保护时,它们并不会因此便可以成为现实,因为它们所包含的社会性内容,需要国家作为方能得以实现,这样就不仅要求立法者,而且还要求行政机关要有规律地、积极地作为。”
       
 在我国,由于缺乏宪法诉讼制度,公民的政治权利、自由权利亦或社会权利都不能通过宪法诉讼获得司法救济,社会权利的实现主要是通过立法机关与行政机关通过立法和执法的积极作为实现的。如目前我国已制定了 10 多件社会法方面的法律以及一大批有关社会保障的行政法规、地方性法规。使公民的获得物质帮助权获得实现的行政给付,在构建和谐社会、保障民生的大的社会背景下范围日益扩张,实施日益完善。
       
( 四) 国家机构的组织与职权条款
       
宪法典第三章关于国家机构部分,也有部分条款与社会保障制度相关。如宪法典第 89 条规定国务院领导和管理民政工作; 领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利; 保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益等。第 107 条规定县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。可见,宪法将中央与地方政府设定为社会保障制度的执行主体。在中央,具体承担社会保障职责的有民政部与人力资源与和社会保障部,其中民政部的主要职责包括: “牵头拟订社会救助规划、政策和标准,健全城乡社会救助体系,负责城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、生活无着人员救助工作”;人力资源和社会保障部的主要职责包括: “统筹建立覆盖城乡的社会保障体系。”上述组织性的基本规范为社会政策和社会权利的实现提供了组织基础。没有组织性规范就没有国家机构的运行,也就无法通过国家权力保障社会宪法的实现。
       
三、社会宪法的制度建构功能
       
在社会保障制度的建构过程中,社会宪法规范既课予国家积极的作为义务,又为国家在制度形成中的裁量权设定界限。
       
社会宪法尤其是其中的社会政策规范,直接为相关制度发展提供指导原则。社会政策目标具有原则性和纲领性,如宪法第四条规定“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和社会发展。”宪法第十四条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。上述政策性规定直接对中央和地方各级政府提出了制度建构的任务,没有具体法律制度的形成,上述政策就无法实现。但是,国家特别是其中的立法者在制度形成中的权力并不是无限的。因此,如何“帮助”以及如何理解“同经济发展水平相适应”是立法者裁量权的范围,但裁量权将受到社会宪法的限制,宪法解释和宪法监督机关有权对裁量权行使进行审查。
       
社会权利作为宪法基本权利不可分割的部分,是现代宪政制度运行的核心价值目标的组成部分,国家权力的行使必须尊重社会权利,国家权力在制度设计中的裁量权必须受到社会权利的审查。社会权利在制度建构中的功能以三种方式发挥作用:
       
其一,为社会保障制度提供宪法正当性。社会权利的实现会在一定程度上构成对财产权利、自由权利或政治权利的削弱,如: 增加税收以提高社会保障水平可能构成对财产权的限制; 强制性保险可能构成对公民自由权和财产权的限制; 加强对弱势群体的救济可能会形成反向歧视; 为企事业组织设定社会保障责任则可能侵害契约自由等。社会权利的上述特点曾在很长的历史时期内使其无法获得基本权利的地位,但社会权利最终被大多数国家确认为基本权利,则为社会保障制度的发展提供了宪法正当性。
       
其二,为现有社会制度的合宪性提供审查的标准。在我国,享有立法权的主体极其广泛,行政规章甚至政府的“红头文件”都在实践中发挥着法律规范的作用,司法解释也发挥着重要的补充立法的作用,可以说立法、行政、司法机关在社会保障或社会安全制度的形成过程中都发挥着各自的作用,但上述制度是否合宪则应接受社会宪法的审查。以社会救助制度的发展为例,目前我国许多地方关于社会救助制度的规范性文件中或多或少存在着对救助对象的歧视性或惩罚性规定,造成了对弱势群体权益的间接侵害。如各地近年来制定的“城乡居民临时救助办法”中普遍规定了“因赌博、吸毒等参与非法活动导致家庭生活困难的”的家庭不能成为临时救助的对象;在“城市低收入家庭认定实施办法”中普遍规定“因赌博、吸毒等不良行为而造成家庭生活困难的”,不予认定为城市低收入家庭。有些地方的“城市居民最低生活保障办法”中规定“家庭成员有吸毒、赌博、嫖娼、酗酒行为,并因此造成家庭生活困难且仍不悔改的”不享受城市低保待遇。上述规定本意是为了避免公民因其违法或不当行为而获利,但事实上,由于我国社会救助的对象大多数以家庭为单位,因此,因某一家庭成员的违法或犯罪行为而导致其他家庭成员也被排除在社会救助的范围之外,则违背了社会救助的核心目的。社会宪法可对此进行审查。
       
其三,为未形成的制度提供宪法依据,从而塑造制度成长的宪法空间。具体制度、社会环境、法律规范之间具有复杂的因果循环关系,制度的形成最终决定于社会发展的需要,但在现代法治条件下,却需通过法律规范来体现。因此,当社会发展对某类社会保障制度提出了迫切的要求时,宪法上的社会权利规范就自然塑造了制度成长的宪法空间,从而极大地推动社会保障制度的发展和完善。如我国广受诟病的城市与乡村社会保障制度的差异,近年来正逐渐得到修正,构筑“城乡一体化的救助制度”正逐渐实现。我国的社会保障制度目前正在发展中,《中国特色社会主义法律体系》白皮书统计,截至 2010 年底,城镇职工养老保险制度覆盖 2. 57 亿人,比 2002 年增加了约 1. 7 倍; 新型农村养老保险制度覆盖了 1. 03 亿人; 城乡基本医疗保险覆盖 12. 6 亿人,是 2002 年的 13 倍; 工伤保险参保 1. 61 亿人; 失业保险、生育保险覆盖面也迅速扩大。国务院还制定了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、法律援助条例、自然灾害救助条例、城市居民最低生活保障条例等行政法规,并决定建立农村最低生活保障制度,中国覆盖城乡的社会救助体系已基本建立。
       
四、以社会宪法“规范”社会保障制度实践
      
 ( 一) 宪法明确了社会保障制度建构的国家责任和社会责任
       
根据宪法典第 14 条的规定: “国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活。”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”社会保障制度建构的责任主体毫无疑问乃是“国家”,其具体的物化形式则是各类国家机关,尤其是中央和地方的立法机关与行政机关。我国 2011 年 7 月正式生效的《中华人民共和国社会保险法》第 2 条规定: “国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”第 5 条: “县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。”社会保障主要以政府为主导,社会保障活动是否高效或有效,较大程度上取决于政府的作为。
       
但是,社会保障不同于国家保障,宪法没有排除其他主体的社会保障责任。我国现行宪法中多次提到“国家和社会”在社会保障中的共同责任。如宪法第 45 条规定: “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”“国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”其中的“社会”指除行使国家权力的机关或组织之外的,群众性自治组织、企事业单位、社会团体、家庭甚至个人。如我国 2006 年修订的《未成年人保护法》第 6 条规定: “保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的保护人和其他成年公民的共同责任。对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或向有关部门提出检举或控告。国家、社会、学校和家庭应教育和帮助未成年人维护自己的合法权益,增强自我保护意识和能力,增强社会责任感。”2008年《社会救助法( 草案) 》第 10 条规定: “国家提倡和鼓励社会组织和个人支持、发展社会救助事业,为社会救助事业捐赠资金、物资和提供服务,支持以社会救助为目的的公益性社会组织的发展。鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。国家对在社会救助工作上做出显著成绩的单位和个人,给予表彰和奖励”。
       
( 二) 对公民获得物质帮助权的平等保护
       
我国社会保障制度的发展长期以来一直奉行“同经济社会发展水平相适应”的渐进性发展原则,我国现行宪法在 2004 年修宪之前,宪法第 14 条规定“国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活。”2004 年修宪之后第 14 条增加规定了一款“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”除了明确要建立“同经济发展水平相适应的社会保障制度”外,2004 年修宪前后社会保障制度发展的渐进性原则没有发生改变。其中,第 14 条中所使用的“合理”、“兼顾”、“逐步”、“同经济发展水平相适应”等词语给予了国家在社会保障制度发展中的广泛的自由裁量权。宪法的上述规定与我国的社会保障政策是一脉相承的。中共十六届六中全会提出到 2020 年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标,十七大更是把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人亨有基本生活保障”作为社会主义初级阶段的一个发展目标提了出来。《国民经济与社会发展十二五规划纲要》提出要“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针,加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设,稳步提高保障水平。”宪法第 14 条与社会发展政策表现出了高度的一致性。
       
“同经济社会发展水平相适应”是理性的社会保障制度发展原则。但这一原则在实践中却被异化为我国社会保障制度的二元化结构,即城乡之间的差异和城镇内部的差异。有学者指出,“中国的社会保障制度是一个典型的双二元结构,一是城乡结构、二是城镇存在的国有企业与非国有企业、垄断企业与非垄断企业的福利二元化结构,致使有限的社会保障资源在结构配置上处于不均衡状态,制约了社会和谐的发展进程,也诱发了一些体制性矛盾与社会摩擦。”“我国城乡社会保障二元化是长期历史积淀的产物,酿成了社会保障资源长期以来严重的分配不公,造成了城乡严重的社会隔阂与身份歧视,阻碍了社会保障一体化与城市化的改革进程,不利于和谐社会的建立与发展。”目前社会保障的城乡差异正在被缩小,但差距仍然巨大。
       
统观我国的社会宪法规范可以发现,二元化的差异性制度安排与其中的权利规范构成了内在冲突。“公民在法律面前一律平等”、“国家尊重和保障 ”、“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”三个条款虽然各自独立,但却具有内在的一致性,即“公民在法律面前一律平等”必然是权利义务的平等,“所有宪法权利中都包含着平等的含义,都受平等规范的约束,因此平等作为一个宪法条文对所有宪法权利都有指导和规范作用,任何一项宪法权利离开平等原则都是不完整的。”
       
“国家尊重和保障 ”则意味着 的根本性,而“获得物质帮助权”作为一种具体的 则应该获得平等保护。即“年老、疾病或者丧失劳动能力”是获得物质帮助权的“宪定”条件,除此之外,宪法并没有设定其他差别性条件,目前社会保障制度的二元化结构所遵循的城乡差异和身份差异,显然违背了宪法权利的平等保护原则。“社会保障作为国民收入再分配的一种特殊形式,直接成为经济发展和社会公平之间的连接纽带,从社会保障产生的伦理基础看,强调人与人之间基本的权利平等,主张生活权利不受市场控制,这是社会保障赖以存在的基本根基。”
       
上述冲突揭示了权利的根本性与制度发展的渐进性的社会矛盾,这一矛盾在世界宪政制度的发展过程中具有共性,尤其在社会权利的平等保护问题上更是如此。目前世界范围内自由权利与社会权利在保障程度上的差异说明了这一点。但在我国的权利体系中,由社会主义的国家性质所决定,社会权利与自由权利在重要性上并没有明显区分,在保障程度上,宪法也没有做出差别性规定,因此,可以推定二者应当获得同等保护。“同经济社会发展水平相适应”原则不能被解读为社会保障二元化制度结构的宪法依据。
       
( 三) 取消社会保障资源分配中的歧视性制度安排
       
由社会保障制度的二元化结构所导致的普通公民基于城乡身份的不同而获得社会保障资源的差异,是最典型的歧视性制度安排。在我国,城镇有养老、医疗、工伤、失业、生育等五大社会保险,而农村社会保障只有农村养老保险、医疗救助、农村低保等三个项目,无论是待遇水平还是覆盖人数与城镇相比都有很大差距。农村社会养老保险目前还处于试点阶段,根据《2010 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据,至 2010 年年末,全国有27 个省、自治区的838 个县( 市、区、旗) 和4 个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。
       
社会保障制度中还包含其他类型的歧视性制度安排。以社会救助为例,社会救助的对象是无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去劳动能力,生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人或家庭,以及遭受严重自然灾害和不幸事故的人。社会救助的目的是为了满足上述个人和家庭的基本生存权利,保障贫困者的最基本生活。无论公民因为什么原因陷入贫困,都有权获得政府的救助,政府不得差别对待或不当拒绝,也不应当作出任何歧视性规定,这是社会救助制度的一项基本原则。但是目前我国有些地方政府所制定的关于社会救助制度的规范性文件中都或多或少存在着对救助对象的歧视性或惩罚性规定,造成了对弱势群体权益的间接侵害。如上文中曾提到的“因赌博、吸毒等参与非法活动导致家庭生活困难的”的家庭不能成为临时救助的对象或“因赌博、吸毒等不良行为而造成家庭生活困难的”,不予认定为城市低收入家庭等规定,则违背了社会救助的核心目的。
       
五、结语
       
“社会宪法”在整体上构成了我国社会保障制度建构、发展的根本法基础,其中的社会权利规范是社会保障制度的价值基础。社会宪法规范不仅在社会保障制度不完善的情况下,课予立法者积极作为的义务,同时也要对现实存在的社会保障保障制度发挥宪法审查的功能,确保社会宪法所确立的客观价值秩序在普通法领域得到保护。社会宪法在实践中不仅影响到相应的实体法,也影响组织法以及程序法,立法者以及法律适用者在制定、解释以及适用法律规范时,都必须考虑到社会宪法的根本性和权威性。

参考文献:
①《浙江学刊》2008 年第 2 期郑贤君教授所撰写的《社会宪法与社会法》乃是迄今唯一以“社会宪法”为题的文章。
②苏永钦: 《部门宪法———宪法释义学的新路径?》,见苏永钦主编: 《部门宪法》,元照出版公司 2006 年版,第 4 页。
③郑贤君: 《社会宪法与社会法》,载《浙江学刊》2008 年第 2 期。
④郭明政: 《社会宪法———社会安全制度的宪法规范》,见苏永钦主编: 《部门宪法》,元照出版公司2006 年版,第313 页。
⑤前注④,郭明政文,第 314 页。
⑥此处的“社会法”是在狭义的意义上使用,即“所谓社会法主要系指所有与社会安全制度有关之法律。至于社会安全
制度,系指为因应现代社会成员所可能面对的疾病、伤害、老年、残废、死亡、职灾、失业、照护需求、家庭过度负担、贫穷等社会风险以致造成生活短缺之社会保障体制。”前注④,郭明政文,第 314 页。
⑦参见前注④,郭明政文,第 314 页。
⑧参见竺效: 《祖国大陆学者关于“社会法”语词之使用考》,载《现代法学》2006 年第 4 期。
⑨《邓小平文选》,第三卷,第 373 页。