论民事审判监督制度之完善

admin 发表于 2013-03-19 21:41 | 阅读

【作者】江必新  【文章出处】《中国法学》2011年第5期
【内容提要】现行民事审判监督程序运行中存在着“再审难”与“再审滥”的困局。为此,民事审判监督程序的再次修订需要调整建构的理念,准确定位审判监督程序的性质,坚持辩证施治的方针,注意平衡各种相关价值,同时在此过程中处理好相关的几对关系,并对当享人申请再审条件、启动再审主体、管辖、再审审理程序等方面的规定予以合理化改造。
【关键词】审判监督;再审程序;再审条件;再审事由
【作者简介】最高人民法院副院长。
   
    【正文】
    作为我国民事诉讼审级制度中的特殊纠错与救济机制,审判监督制度契合我国的法律传统和权利救济理念,因而是我国民事诉讼制度的核心内容之一。从1951年颁行的《人民法院暂行组织条例》与《人民检察署暂行组织条例》的粗略规定开始,到1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》出台,再到1991年民事诉讼法的全面修订、2007年的局部修改,民事审判监督程序经过多次修改。审判监督制度在我国已经运行了数十年,它承载着处理申诉、纠正错案、总结审判经验、将外部监督转化成内部监督等任务,在保护当事人合法权益、维护司法公正、提升司法公信力、维护法的安定性等方面发挥了重要作用。从近三年司法统计数据看,2008年全国法院共新收各类申诉、申请再审案件146,458件,审结136,286件,新收各类再审案件39,719件,审结40,083件(含上年旧存,下同);2009年全国法院共新收各类申诉、申请再审案件126,794件,审结125 , 335件,新收各类再审案件41,575件,审结42,410件;2010年全国法院共新收各类申诉、申请再审案件121,643件,审结130,742件,新收各类再审案件45,710件,审结46,214件。[1]2007年全国人大对民事审判监督程序作出重要修订以来,各级法院做了大量息诉稳控工作,信访案件数量呈下降态势,审判监督制度在一定程度上维护和实现了社会的公平与正义,发挥了纠错和化解矛盾纠纷功能。[2]但还存在诸多需要进一步研究的问题。当前民事诉讼法将面临新一次全面修订,对民事审判监督制度进行再认识,提出切实可行的改造方案,乃当务之急。
    一、我国现行民事审判监督程序运行中的主要缺陷
    我国民事审判监督程序在目前的实际运作中,面临着诸多“疑难杂症”,显现了“再审难”与“再审滥”并存的复杂局面:一方面,不少当事人认为申请再审事由太笼统、抽象,法官自由裁量权过大,导致申请再审案件经审查裁定进人再审的比例不高,即使裁定再审的,许多案件因实体没有问题,法院也不得不维持原判,导致再审“空转”现象大量存在,更增加了当事人“再审难”的感觉。另一方面,由于申请再审事由仍较笼统,给当事人滥用再审申请权留下了空间;申请再审门槛设置太低,致使一部分人将申请再审作为拖延执行、规避执行的方便之门;有的部门处理社会矛盾手段单一、失当,给社会传递了“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的错误信息,从而加剧了“申诉滥、滥申诉”的现象;一些地方外部监督失范,致使一些不应当进入再审的案件进入了再审,不应改判的案件被改判,给外界造成了“再审滥”的印象。上述现象的产生,固然有诉讼主体及审判主体的原因,但民事审判监督制度的不完备也是重要的原因之一。
    1.民事再审事由仍欠明细,导致申请再审权和启动再审权被滥用。2007年《民事诉讼法》修改的亮点之一是将再审事由法定化、明细化。[3]三年多的司法实践表明,仍有部分再审事由的内涵模糊[4],导致申请再审权和启动再审权被滥用。据调查,不应当进入而进入再审的,大都是以《民事诉讼法》第179条第1款第2项、第6项所规定的再审事由进入再审的,其中的人情案、关系案也是通过这两个事由进人再审程序的。
    2.启动再审的渠道欠规范,导致多头申请再审、多头处理。目前,民事诉讼法规定进入再审有三个渠道:一是人民法院依职权再审;二是当事人申请再审;三是抗诉再审。司法实践中,当事人为了保护自己的权益,同时向法院和检察院递交申请书。这种“两条腿走路”的规定,导致了审判监督程序的混乱,浪费了有限的司法资源。表现为:有的案件已经形成再审判决,检察机关针对原二审判决的抗诉书才移送至法院;经当事人申请而裁定再审的案件,已经调解解决或当事人已经撤诉,检察机关针对原二审判决的抗诉书才移送至法院,等等。法检两家根据申请再审和申请抗诉分别审查,意见不一致有损司法权威。如果法院审查认为再审事由不存在,作出驳回再审申请的裁定,而检察机关根据申诉却认为提出抗诉有道理,则易使社会公众产生迷惑,导致司法秩序的混乱。
    3.申请再审一律“上提一级”的制度使矛盾纠纷人为向上集中。2007年修法后,许多申请再审案件转向最高法院和高级法院,由此引发一系列问题:一是导致矛盾人为向上集中。这一方面令最高法院和高级法院面临巨大的案件审判压力,另一方面,信访申诉人员向最高法院和高级法院集中的趋势也十分明显,诉讼矛盾人为向上集中至省会城市和首都。由于中基层法院再审权受限,其做信访人员稳控工作的积极性下降,不利于把矛盾化解在基层。二是导致上级法院案多人少矛盾突出。最高法院和各高级法院陷入案件数量激增、办案人员紧缺、案件无法及时审结而大量积压的困境。三是高级法院与最高法院的职能定位受到冲击。高级法院与最高法院疲于办理大量重复性案件,一定程度上影响了监督与指导职能的发挥。四是申请再审成本增高,司法资源浪费现象严重。当事人请律师到省会、到北京申请再审,大大增加了诉讼成本,使一些经济困难的当事人望而却步。五是管辖上提一级的初衷是为了更好地保护当事人权利,但由于案件积压过多,上级法院动辄指令再审以减轻压力,敷衍了事,实际上反而使当事人权利得不到有效救济。
    4.反复申诉、无限再审使社会关系长期得不到稳定。现行法律没有规定哪些裁判不得再审,造成当事人对各级法院作出的生效裁判,包括已经再审过的案件,均可以申请再审。加之依职权再审、检察机关抗诉再审的渠道存在,反复申诉、反复再审的情况大量存在,由此也引发了多种弊端:一是由于案件被反复再审,所涉民事法律关系长期处于不稳定状态,有关当事人深受其害;二是多次再审的结果不尽相同甚至截然相反,使当事人和社会各界对司法公正和司法权威产生质疑;三是反复再审浪费了本来相当有限的司法资源;四是由于可以无限申诉和反复再审,使本应作为特殊救济程序的审判监督程序变成了普遍的救济程序。
    5.申请再审期限的规定不尽合理,使双方当事人两受其害。从比较法的视角看,法国《民事诉讼法》规定提出再审申请的期限为2个月(第596条);德国和日本《民事诉讼法》均做了相对申请再审期间和绝对再审期间的规定,以当事人从知道或者应当知道再审事由存在的相对期间为例,日本的再审期间规定为30天(第342条),德国的再审之诉提出期间为一个月(第586条)。相比较而言,我国现行法律规定的2年申请再审的期限,对于一般申请再审事由(尤其是程序性事由)来说显得太长,使生效裁判数年得不到确定,使相关社会关系长期处于动荡不居的状态;而对于某些特殊事由(如发现新证据,足以推翻原判决裁定的)来说又显得太短,不足以保护当事人的合法权益。
    6.申请再审一律免交规费以及决定再审后一律中止原判决执行的规定助长了投机行为。根据现行《民事诉讼法》的规定,申请再审一律免交规费;决定再审的案件,一律中止原判决的执行。2007年《民事诉讼法》修改后,当事人申请以及检察机关抗诉裁定再审的前提是“再审事由存在与否”,即便存在程序错误等再审事由,再审后并不必然改变实体结果。即便无任何道理,有的当事人也抱着试试看的心理,提出再审申请,作为拖延执行或规避执行的一种方式,从而助长了当事人的投机行为。
    7.决定再审的裁定书署名不明确,有损再审裁判的权威。《民事诉讼法》第177条规定了法院依职权启动再审,进入再审的民事裁定书目前采用院长署名方式决定再审,启动再审的前提是“确有错误”。然而,不少案件经过开庭再审以后,发现不足以改判,或者发现可以有其他弥补措施而不需改判,因而维持了原裁判。由于再审裁判由合议庭署名,而认为“确有错误”进入再审的民事裁定书由院长署名,因而出现了所谓“小法官改了大法官意见”的弊端。上述的意见不一致,也导致难做申请人的服判息讼工作。
    8.再审审理程序、审理范围以及裁判方式完全适用原审程序,使再审功能难于全面实现。根据我国《民事诉讼法》第186条的规定,“人民法院按照审判监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的,按照第一审程序审理,所作的判决、裁定,当事人可以上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定,是发生法律效力的判决、裁定”。事实上,再审程序具有复审性质,适用一审程序有诸多不便;再审程序具有诸多一审或二审难以遇到的问题,套用原审程序进行审判不是方凿圆枘,就是审判效果大打折扣。
    二、民事审判监督程序的重构:理念与价值的整合
    要解决上述问题,有必要重构民事审判监督程序,而要重构民事审判监督程序,必须进行理念与价值的理性整合。在理念与价值的整合过程中,尤其需要注意的是:
    一是要准确定位审判监督程序的性质。笔者认为,当前要特别注意把握审判监督程序的以下三个性质:第一,救济性质,即在监督与救济的关系上,审判监督程序应以救济当事人权利为主,而以监督为辅。因为监督司法权的正确行使还可通过其他成本更为低廉、负面影响更小的方式进行;第二,补充性质,即相对于上诉审程序而言,审监程序是一种补充救济程序,也就是说它是一种有限制的只适用少数情形的救济程序;第三,复审性质,即相对于初审来讲,审监程序是对业已生效或确定的裁判进行审查并重新作出裁判的程序。
    二是要坚持辩证施治的方针。要解决我国民事审判监督制度中的问题,不能“顾一头不顾另一头”,否则就会“按下葫芦浮起瓢”,必须根据现实国情和程序正义的要求进行综合治理。第一,辩证施治要求从整体性角度考虑制度的预设。在改造民事审判监督程序时,必须认清和立足本国国情,把好我国法制现代化进程的脉搏,以能否破解我国再审难题为基本标准;同时也要注重审判监督程序与整个民事诉讼法体系的一体化,在现有审级制度框架内进行谋划。第二,辩证施治要坚持两点论。既要解决申请再审难的问题,又要解决无限再审的问题。要注意避免一种倾向掩盖另一种倾向。第三,要正确理解“实事求是、有错必纠”的原则,根据错误的不同性质采取不同的纠正方式和方法。实事求是、有错必纠体现在民事诉讼法中就是要尽量缩小客观真实与法律真实的差距;体现到审判监督程序中就是要对当事人的权利义务产生实质性的不利影响的错误裁判必须坚决予以纠正,纠正得越彻底越好,对于那些可以通过追究纪律责任或改进工作方式方法进行纠错,或不通过审判监督程序足以实现纠错目的的,则不宜通过审判监督程序进行处理。第四,在完善审监程序时,应找准“依法纠错”的制度伦理与“有错必纠”的社会伦理之间的结合点[5].不可强调一面而否定另一面。只有这样,审判监督制度的重构才能既满足各方当事人的诉求,又符合程序正义的要求,并全面实现审判监督程序的功能。
    三是要注意平衡各种相关价值。合理的民事审判监督程序需要取舍与平衡多方面的法律价值。诚如有的学者所云:“一个法律制度若要恰当地完成其职能,就不仅要力求实现正义,而且还必须致力于创造秩序”[6]。笔者认为,民事审判监督程序中最突出的价值平衡就是正义与秩序的平衡。实现正义优先或恢复秩序优先,不同的回答将导致不同的民事审判监督制度。毋庸置疑,再审诉讼作为最后的裁判,担负着实现正义价值的功能。然而,正义与秩序又是相辅相成的。在一个健全完善的法律制度中,秩序与正义这两个价值通常不会发生冲突,相反,它们往往会在一较高的层面上紧密相连、融洽一致。一个法律制度若不能满足正义的要求,它就无力确保相同情况获得相同待遇,那么正义也不可能实现。[7]可见,合理的民事审判监督程序应当是正义与秩序的有机融合,应当综合平衡多种法律价值。
    作为一项复杂的法律制度,我国民事审判监督程序还涉及多重价值取向的协调。具体来说,需要正确处理好以下六对关系:
    一是应当处理好纠正错误裁判与维护法的安定性之间的关系。这是民事再审制度的基本理论框架。一个裁判具备了确定力,公众基于对确定裁判的信赖,将会进行一个或多个后续法律活动,轻易动摇裁判的确定力,依确定裁判形成的社会交易秩序和生活秩序就可能发生紊乱。为了避免这种负面影响的产生,就必须维护法的安定性。审判监督程序作为特殊救济程序,在变更生效裁判的确定力时,将不可避免地对秩序造成影响。因此,构建审判监督制度,既要及时依法纠错,又要注重维护法律秩序和生活秩序的稳定性,维护法的安定性。
    二是应当正确处理好保护申请再审人权利和保护被申请人权利之间的关系。2007年民事审判监督程序修改的立法意图在于破解“申诉难”的问题,故其主要考虑的是如何保障当事人申请再审的权利,[8]在具体制度的构建上,也充分体现了这一方面的要求。但同时我们应当注意到的是,在保障申请再审人行使权利之时,也要平等对待和保护被申请人的权利。如果一方当事人滥用申诉权,使确定当事人双方权利义务关系的裁判长期处于不稳定状态,对方当事人将必然长期处于被动应付状态,无法投入到正常的生产和生活中去。[9]这种状况,显然非良善之法所要追求的目标。
    三是应当正确处理好防止违法审判与节约司法资源之间的关系。违反法定程序的审判行为一定要受到追究,这是毫无疑问的,否则法定程序将会被肆无忌惮地违反。与此同时,我们也要考虑怎样追究才会既有效又节约司法资源。从社会效益的角度来综合平衡,不是所有的程序错误均须通过再审来追究。只有那些对程序的正当性和裁判公正性可能产生实质影响的程序违法,才应当通过再审进行追究,并根据违法程度对相应审判人员予以问责。有的程序瑕疵,不影响案件实体裁判,就不必进人再审程序,可以考虑以其他方式如追究纪律责任、制定相应规范、改变工作方式方法等实现对违法审判行为的矫正。
    四是应当正确处理好注重个案效果与追求整体利益之间的关系。通过个案裁判,既实现个案的公平,又对社会发生积极作用和影响,是民事审判监督程序的重要任务。但个案效果与整体效果或社会效果并非完全、绝对统一,有时还会存在尖锐的冲突。在构建审判监督制度时,需要对这两方面的价值统筹兼顾。一个典型的例子就是对调解结案的案件能否大开再审之门的问题。如果当事人知道调解结案的案件难以进入再审程序,那么当事人在调解协议上签字时就会非常慎重。反之,如果调解结案的案件很容易启动再审,当事人在签字时就可能马马虎虎,就会增加调解的随意性。故对民事调解书启动再审需要进行一定程度的限制。
    五是应当正确处理好有错必纠与维护司法权威之间的关系。“有错必纠”是人民群众对司法审判尤其是再审程序的朴素要求,也是再审程序所必须承载的使命。但是,一方面什么叫“错”,不仅当事人各方会有不同看法,而且有时各审判主体之间也会有不同认识;另一方面是否所有的错误尤其是纯粹的程序瑕疵,都可以或能够通过再审纠正(如程序有瑕疵而实体正确、审判主体贪污受贿但裁判程序和实体都合法),是否所有的错误都应当通过再审改判进行纠正,则不无探讨余地。如果不管有错无错都进入审查程序,不管错大错小都一律改判,无疑会损害司法的权威;而全社会“翻案风”畅行无阻,法律的权威也将荡然无存。因此,纠错必须讲规则。“有错必纠”在民事审判监督程序中必须讲理性,必须讲原则,必须讲规格,必须讲条件。不能因为谋求“政绩”而没错找错,也不能因为当事人缠诉闹访而进行非理性纠错;不能因为息事宁人而满足当事人的违法或不正当的诉求,更不能因为减少上访数量而无原则地将正确的裁判改为不正确的裁判。对属于法官正常的自由裁量权范围内的裁量,一般情况下不得轻易改动。只有在明显不当或达到滥用程度或者确有法定违法情形并且侵害当事人实体权益的情况下,才能对原裁判进行改判。
    六是应当正确处理好治理“再审难”与治理“再审滥”之间的关系。“再审难”与“再审滥”这两种情况目前在我国司法实践中同时存在,也应成为本次民事诉讼法修改的重点和难点。理性地对待再审难,分清再审应有之难和不应有之难,辩证施治。[10]在对民事审判监督程序进行合理化改造时,既要注意保护当事人申请再审、获得公正裁判的权利,应当进人再审的必须予以再审,避免纠错不到位带来当事人权益得不到保护的情况,同时也要防止再审滥,防止出现民事审判监督程序各启动主体滥用再审审查立案权和再审审判权或监督权,让不该进入再审的案件进入再审程序,造成启动再审的案件改判率不高,使被申请人的权益长期得不到实现,判决维持后当事人工作难做,浪费有限的司法资源。
    正确处理好以上六对关系是合理重构民事审判监督程序的基础。同时,上述六对关系,也是司法裁判者通过民事审判监督程序处理案件时应当特别注意把握和权衡的重要问题。
    三、重构民事审判监督制度需要重点研究解决的问题
    基于上文对民事审判监督制度的理论分析,笔者认为民事审判监督程序之重构应当重点关注以下问题:
    (一)科学设定当事人申请再审的事由
    2007年《民事诉讼法》修正对再审事由予以明细化、法定化,即第179条中的13项外加1款的列举,较之以前的规定有了很大进步,但仍有不太科学的地方,主要表现为第1款第2项、第6项的“口子”太大,依这两项启动再审的案件特别是抗诉再审占所有再审案件的80%以上,且启动再审后维持原判的居多。再审事由是启动再审的“钥匙”,其科学设定的重要性不言而喻。[11]我们认为,设定再审事由,应从主观标准向客观标准转化,从概括性标准向具体标准转化,避免当事人和司法机关对于“何为错案”判断上的分歧[12];应尽可能增加申请再审事由的可识别性和可操作性。如此既可以解决申请再审难的问题,又可以解决申请再审滥的问题。申请再审包括事实类、法律适用类、程序违法类、审判主体不廉等基本事由。兹对目前争议较大的几个问题分析如下:
    1.事实类再审事由的完善。此类事由主要涉及新证据和“原判认定的基本事实缺乏证据证明”。对于有“新的证据”事由,应当本着实事求是的态度,对“足以推翻原判决、裁定”的新证据,应当依法予以认定,不宜掌握过严。对于“原判认定的基本事实缺乏证据证明”,必须加以限定,可具体表述为以下情形:一是应当具备的法定要件事实没有相应的证据证明;二是相关证据不具有可采性(即不具有客观性、关联性或实质合法性);三是基本或必要的证据缺乏足够的证明力。
    2.法律适用错误类事由的细化。规定法律适用类事由为:适用法律与案件性质明显不符的;确定民事责任明显违背当事人约定或者法律规定的;所适用的法律规范对本案不具有适用效力的;违反法律溯及力规定的;违反冲突规范选择适用规则和法律推理规则的;违反法律解释规则且明显违背立法本意的。[13]同时,因事实认定错误而导致法律适用错误的,原则上只能适用事实类再审事由。
    3.程序违法类事由的整合。我国司法实践中对程序违法问题的处理存在走极端的情况,或完全忽视程序违法对再审程序的影响,或不看任何结果一律进入再审。2007年修法中增加了大量程序违法类事由,而司法实践中相当一些程序违法案件启动再审后,基本上都维持了原裁判实体处理结果,不仅当事人颇有怨言,而且浪费了司法资源。故本次修法应对此类事由进行适当调整。在规定相关再审事由的同时,可将程序违法事由与实体处理明显不当结合起来加以规定,即单纯程序违法不能进入再审,而只有同时具备程序违法且实体处理明显不当的,才可以进入再审程序(实体违法的完全可用其他事由),并规定因此类事由提起再审的,再审法院有权变更原裁判对申请再审人的不当判决。笔者建议将“缺乏合法代理、违反管辖规定、审判组织不合法、应回避而未回避等程序违法情形同时实体处理又明显不当的”,作为再审事由。因为一方面,违反法定审判程序的大都表现为实体处理不当或目的在于偏袒一方当事人;另一方面,如果实体违法通常表现为缺乏事实根据或适用法律错误,当事人可以相关事由申请再审。如此设定再审事由,一方面可以避免当事人申请再审“劳而无功”的状况,另一方面也可以切实起到监督审判人员不正当行使裁量权的作用。
    4.审判主体不廉类事由的完善。由于在实践中存在一些审判主体不廉但裁判不违法的情形,一律进行再审对申请再审人并无实益,反而浪费其人力物力及司法资源。实践中出现的这方面案例多是审判主体不廉而导致裁判不当或在自由裁量权限内偏袒一方当事人。为了切实保护申请再审人权益又节省司法资源,维护法的安定性,可以考虑将审判主体不廉且裁判不当作为启动再审的事由(裁判违法可使用其他事由),并规定在审判主体不廉的情况下,再审判决可对明显不当的裁判进行改判。
    (二)合理设定申请再审的要件
    为解决“再审滥”的问题,有必要对启动再审的条件进行适当限制。
    1.科学设置申请再审的期限。为避免所有司法裁判在两年内都处于不确定的状态,可将一般时效设置为终审裁判生效或确定后三个月。在三个月后具有发现新的证据或原裁判所依据的法律文书被撤销等事由的,可从知悉或应当知悉该再审事由后的三个月内申请再审。也可以考虑统一规定为:当事人申请再审,应当在判决裁定确定后(或发生法律效力后)三个月内提出,再审事由在前述时间后出现的,自知道或应当知道之日起三个月内提出。
    2.明确规定不得申请再审的情形。为了促使当事人理性地处分自己的权利,除现有对解除婚姻关系判决不得申请再审外,增加规定对达成执行和解协议且已履行完毕等当事人已行使处分权的案件不得申请再审;一审裁判后当事人无正当理由放弃上诉或上诉又撤回后,当事人又申请再审的,应当查明未上诉或上诉又撤回的原因,对于无正当理由或可归责于当事人的理由,应当根据“责任自负”原理,原则上不应启动再审程序。此外,为了节约司法资源、避免当事人诉累,规定当事人申请再审应尽可能穷尽再审事由,不得随意替换再审事由而反复申请再审,除非再审事由发生在申请再审之后。
    3.申请再审应适当收取规费。常规审程序中应当缴纳诉讼费用的逻辑,应当延伸至审判监督程序中。从国外立法例看,凡是在原审中收取诉费的国家在再审程序中通常也收取相应费用(有的地区甚至收的更高)。适当收取诉讼费用,不仅有利于防止当事人滥诉,也有利于节省公共资源,还有利于制裁违法者、侵权者或不守信用的人。为了防止诉讼费的收取可能影响申请再审人权利的正当行使,可建立诉讼费用的减、缓、免制度以及退费制度加以救济。对申请再审被驳回的案件,申请人预交的诉讼费一般不退回;对裁定再审的案件根据再审审理结果,以败诉方承担诉讼费的原则确定诉讼费的承担,从而避免救济性的再审制度成为当事人逃避缴纳上诉费的捷径,也促使当事人理性行使申请再审权。对于纯粹因法院审判人员的过错而导致再审的,应当免收当事人的诉讼费。
    4.取消启动再审一律停止原裁判执行的制度。现有法律启动再审一律中止原裁判执行的规定固然有一定的合理性,但也带来不少负面影响。有的申请再审人本来是胜诉方,因其权利没有得到完全支持而申请再审,若案件进人再审程序中止执行,其已获支持的债权就可能迟迟不能实现;有的案件没有执行内容,中止执行没有意义;有的案件确实有错误,但由于再审审查存在周期性,在再审审查阶段已经执行完毕,事后无法执行回转;一些当事人为规避或拖延执行而反复申请再审。考虑到在启动再审的案件中,真正改判的比例很小,故可以规定决定再审以不停止执行为原则,以法院依职权裁定停止执行为例外,同时规定当事人申请中止执行并提供担保的,可在裁定再审时中止原判决、裁定的执行,在再审审查阶段亦可以裁定中止执行。
    (三)理顺启动再审主体之间的关系
    对启动再审程序主体的设定,目前存在多种观点与说法:一是“构建再审之诉说”,[14]排除法院依职权再审和检察院公权力的介入,认为只能通过当事人自身申请的方式启动再审程序,多数学者持这种观点。二是“检察院统一行使监督权说”,认为除当事人可以申请再审外,“检察院的抗诉应成为再审程序启动的唯一机制”,是否发动抗诉进入再审程序应一律由检察院决定。[15]三是“启动主体多元说”,认为可采取当事人申请再审、法院依职权再审与检察院抗诉再审三权并行制度,实行再审程序启动主体多元化。笔者认为,考虑到法院依职权再审的内含缺陷以及“检察监督又孕含有使双方当事人失去程序上的对等以及冲击裁判终局性的可能”,[16]应将当事人申请再审渠道作为最主要渠道,其他两种渠道作为补充。
    1.保留法院依职权启动再审权。取消法院依职权再审的最主要理由是这种启动方式违背“诉审分离”原则,法院既是裁判员又是运动员,违反“不告不理”原则。笔者认为,“不告不理”原则主要适用于未确定之审判,对于确有错误的裁判,法院有责任加以纠正。从目前的司法实践来看,应在保留依职权再审渠道的同时,限制依职权启动再审的适用范围。当前,在有的地方,虚假诉讼较为猖獗,对这类案件,当事人自身不会申请再审,检察院又很难发现,法院在执行过程中或在其他诉讼中却易于发现,法院不主动启动再审,是对法律、案外人和社会不负责任的表现。对于涉及损害国家利益、社会公共利益的,有的甚至没有利害关系人寻求救济,在检察机关不提起抗诉的情况下,只能由法院依职权启动再审。但是,确定法院依职权启动再审应考虑司法的根本属性,应将其限定在侵害公益、虚假诉讼以及具有重大影响的案件等范围之内。
    2.调整检察机关启动再审的顺位。在司法实践中,当事人多渠道申诉或要求再审是一种普遍现象,例如,在向检察院申诉的同时又向法院申请再审,在向原审法院申诉时又向上级法院申请再审,导致多个国家机关多头受理申诉与处理再审案件,除了造成重复劳动和资源浪费以外,还往往因审查结论不一而损害司法机关的权威,由此造成诸多复杂的程序法律问题。笔者建议,应规定当事人只有在经过法院再审审查被驳回或经法院审判维持原判之后才可依法向检察院申请抗诉,即实行“法院纠错先行,检察抗诉断后”的顺位模式[18]。
    实行“法院纠错先行,检察抗诉断后”的模式,不仅有利于克服多个国家机关重复劳动和资源浪费的弊端,还将产生一系列积极效用:一是有利于提升法院申请再审案件的审查质量。该模式与检察机关强调的“在穷尽审判监督救济渠道之后,再启动检察监督机制”的意见一致。外部监督只有转化为内部监督才能真正发挥作用。当事人申请再审的案件,经法院审查未发现问题,待当事人向检察机关申请抗诉后再审纠正的,法院可据此建立问责机制对原审查或再审法院及有关人员予以问责,能够从根本上提升法院纠错的有效性,从而有效地促进再审质量的提升。二是有利于提高检察监督的质量和效果。经法院审查后,存在突出问题的案件范围逐渐缩小,检察机关可以集中力量关注有问题的案件,便于提高抗诉质量。检察机关不予抗诉的,也便于做当事人服判息诉工作。三是有利于促进矛盾化解在基层、解决在当地。由于检察机关“断后”监督,将极大提高原审法院自行纠错的主动性,从而使大多数申请再审案件不必“上提一级”审查。按照我国民事诉讼两审终审制的设置,中级法院将成为自我纠错的“主力军”,高级法院和最高法院的案件压力将有效减轻。
    3.有限制地赋予案外人以申请再审的权利。当案外人的合法权益受到生效裁判侵害时,如何进行救济?目前国外立法例中存在两种救济模式:一种是在执行程序中允许案外人提出异议;[19]一种是将案外人作为申请再审的主体,通过提出再审申请、撤销原判[20]。我国可借鉴法国民事诉讼法的做法,在原审裁判损害了案外人可转让权益,又无其他救济途径的情况下,赋予其申请再审权提出申请撤销之诉。当然,并非所有权益受到裁判影响的案外人均可以申请再审,只有权益受到裁判的“处分”,不改变裁判别无其他合法救济途径的利害关系人才可以申请再审。
    (四)调整民事审判监督程序中的管辖制度
    1.调整申请再审案件的管辖。2007年《民事诉讼法》修改时,笔者牵头提交的议案曾提出,申请再审案件完全由上一级人民法院管辖并再审,不利于将矛盾纠纷解决在基层,并可能使高级法院和最高法院难以负重,故建议:当事人对经原审人民法院审判委员会讨论决定的生效民事裁判申请再审的,可以向上一级法院提出,其他仍由原审法院管辖。当时,另有一种观点认为“上提一级”管辖有利于解决申请再审难的问题,为缓解高级法院和最高法院的案件压力,同时增加已经决定再审的案件可以交下级法院再审的规定,以便分流案件,缓解上级法院的案件压力。三年多来的司法实践表明,裁定再审后下交再审的规定,既增加了高级法院和最高法院的案件压力,又难于提高再审质量,同时也没有有效解决“上提一级”给上级法院带来的案件压力。笔者建议,本次立法修改中应对此进行调整,可以规定经原审法院审委会讨论决定的判决裁定,上提一级审查,以解决可能存在的“申诉难”、“纠错难”的问题,其他案件仍由原审法院管辖,或者可以考虑按以下标准分流:凡是以适用法律错误事由提起再审的,由上一级法院管辖,其他则由作出原生效(或确定)裁判的法院管辖。基于前文“法院纠错先行、检察抗诉断后”的建议,检察机关的法律监督后置,将有效促进法院自身纠错机制的发挥。同时,实行严格的“有错必纠”的问责机制,在审查申请再审案件的管辖不一律“上提一级”的情况下,仍可破解原审法院不愿或消极纠错的问题。按此方案对“上提一级”进行适当调整,由原审法院作为审查申请再审案件的主要力量,既与中央将矛盾化解在基层的精神相一致,又能使各级法院的职能定位恢复至合理状态。
    2.合理确定再审审级。在对申请再审管辖原则作适当调整的前提下,还可以建立类似于一些国家的上诉许可制度的非常管辖制度,即如果原审法院经审查认为该案纯属法律适用问题(涉及到法律的理解、解释以及漏洞弥补等新问题),且这些新问题不适宜原审法院解决的,可移送上级法院,建议上级法院提审。上级法院在审理再审案件时,发现属于法律适用问题的,不应指令再审。只有存在遗漏必须参加诉讼的当事人等少数情形的,才可有限地行使指令再审权。这样将会使高级法院、最高法院在事实上变成从事解决尖端法律问题的法院,如此,不仅与其应有的功能定位和监督指导职能相匹配,而且可以更好地统一执法尺度,防止大量“同案不同判”的案件出现以后,再一一纠正的被动局面的循环。
    (五)科学设定再审审理程序
    目前我国民事诉讼法规定,再审案件准用原一审或二审程序,上级法院提审的案件适用二审程序。一方面,毕竟在再审程序中已有一个生效裁判存在,完全适用一审程序极不科学;另一方面,这使得按一审程序审理的再审案件在审结后,裁判还不具有确定力,还可能面临上诉的问题,这既人为地给当事人增加了讼累,也人为地增加了诉讼成本。笔者认为,应当将再审程序看作独立的程序,从而设置特别的程序规则。对于程序规则的具体设置应当有针对性地解决再审案件的特殊问题。
    1.明确规定决定再审的民事裁定书均由合议庭署名。为了避免“小法官改大法官意见”以及再审维持原判后难以做申请人的服判息讼工作等弊端,应取消决定再审的民事裁定书有院长署名的规定,规定决定再审的民事裁定书一律由合议庭署名。
    2.灵活规定审理方式。笔者认为在再审是否开庭问题上不宜搞“一刀切”,应当根据具体情况、启动再审的事由及当事人的诉讼请求,来确定是否开庭以及审理方式。如再审中涉及事实问题需要进一步查清和核实的,应一律开庭,否则可由再审法官根据个案情况确定。
    3.合理设计再审庭审结构。笔者认为,再审不宜机械照搬一、二审程序中的庭审结构,应有其独立的庭审结构,如诉辩顺序上可根据启动再审的方式,先由申请再审人发言,或抗诉机关宣读抗诉书后申诉人发言。但在依职权启动的再审中,则可按原审诉辩顺序进行。要简化不必要的程序,突出再审的特点与重点,尤其是要突出再审争议的焦点,充分发挥再审庭审解纷和化解矛盾的功能。
    4.适当延长再审案件的审理期限。再审案件不仅可能面临更为复杂的事实与法律问题,而且要承担更多定分止争、案结事了的任务。再审审限简单参照一、二审的审理期限,承办法官急于结案,可能导致矛盾纠纷无法彻底化解或者因审限太短人为增加当事人申诉上访等问题。为此,有必要对再审案件的审理期限作出更为宽松的规定。另外,对于合理的调卷时间、重新鉴定时间等也应从审限中扣除。
    (六)科学界定申请再审的审查范围与再审审理范围
    审查或审理范围有两种模式,一是全案审查;二是仅对当事人提出的争点进行局部审查。如何取舍,需要立法作出规定。
    1.应当对审查阶段和审理阶段提出不同的要求。审查阶段仅对是否存在启动再审的事由进行审查;审理阶段的审理范围可做较为宽泛的设定,可以再审请求为主并结合原审当事人诉讼请求进行审理。
    2.再审审理的范围与一、二审的审理范围应有所区别。再审审理范围应受原一、二审审理范围的约束,原则上不得超出原审审理范围,但在涉及到国家利益、社会公共利益或第三者利益,特别是虚假诉讼的情况下,当事人在原审中已经提出要求,但原审未作审查,又无法通过另行起诉解决的,应当例外。
    3.当检察院提出抗诉的请求和理由与当事人的请求和理由不一致的,原则上应以审查检察院提出抗诉的请求与理由为主。
    4.再审审理应注意原审裁判后出现的新问题。再审的审理范围应当考虑原裁判确定后发生的法律事实和法律行为以及相关法律关系的变化。这一问题涉及裁判的既判力、裁判的绝对性和相对性等问题,立法上应留有必要的空间。
    (七)科学设定再审的裁判方式
    关于再审的裁判方式问题,笔者认为有以下几个问题值得关注:
    1.增加补充判决方式。为了增加生效(或确定)裁判的稳定性,又能解决审判中的实际问题,对于原审裁判遗漏当事人诉讼请求等情形的,可以通过作出补充判决的方式予以救济,不必一律启动再审。
    2.将终结再审诉讼的规定上升为立法。目前我国民事诉讼法对有关终结再审程序的内容未作规定,仅最高人民法院在《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》中有所涉及,[21]可将这一裁判方式上升为法律,以使其法律地位更为确定。
    3.妥善处理再审与原审裁判之间的效力关系。在作出再审裁判时,应确保某一裁判对象在同一时期内不受相互矛盾的、同时具有法律效力的两个以上裁判的约束。如再审后需要发回重审的,不能撤销二审,不顾一审,应在撤销二审裁判的同时,对一审裁判也应进行相应处理。
    民事审判监督制度在我国运用得较多,需要更加符合我国国情的审判监督理论予以支撑,需要建立更为科学的民事审判监督制度。然而,在整个法治国家建设的进程中,完善民事审判监督制度仅为权宜之计,健全和完善常规程序并充分发挥其救济功能,[22]使审判监督程序真正成为特殊救济程序,才是长久之计。
    【注释】
    [1]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2009年第4期、2010年第4期、2011年第4期。
    [2]参见孙祥壮:《关于民事审判监督程序修改后实施情况的调研报告》,载《法律适用》2010年第2、3期。
    [3]对于再审事由修订的肯定意见是学界的基本共识。参见汤维建:《民事诉讼法全面修改专题研究》,北京大学出版社2008年版,第377页;陈桂明:《再审事由应当如何确定—兼评2007年民事诉讼法修改之得失》,载《法学家》2007年第6期;齐树洁:《再审程序的完善与既判力之维护》,载《法学家》2007年第6期。
    [4]该再审事由修订后仍受到一些学者、法官和律师的责难,但相比修订前的事由,增加了可操作性和明确性。参见孙祥壮:《再审事由之“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明”的初步解读》,载《法律适用》2009年第9期。
    [5]参见曹也汝:《略论再审程序的独立价值》,载《金陵法律评论》2007年第1期。
    [6][美]埃德加·博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第318页。
    [7]参见前引[6],[美]埃德加·博登海默书,第318页。
    [8]参见全国人大法工委王胜明副主任于2007年6月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上所作的《关于<中华人民共和国民事诉讼法>修正案(草案)的说明》。
    [9]参见王亚新:《“再审之诉”的再辨析》,载《法商研究》2006年第4期。
    [10]参见李浩:《再审的补充性原则与民事再审事由》,载《法学家》2007年第6期。
    [11]参见张卫平:《民事再审事由研究》,载《法学研究》2000年第5期。对于再审事由的重要性,有学者认为“再审事由在再审制度中的重要性在于其决定了再审制度的定位,决定了再审制度能否很好地实现其基本价值”,参见张卫平:《再审事由规范的再调整》,载《中国法学》2011年第3期。
    [12]参见孙祥壮:《民事再审程序原理精要与适用》,中国法制出版社2010年版,第78页。
    [13]针对审判实践中出现的情况,最高人民法院就此问题已经作出了专门的司法解释,即法释(2008 )14号《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》,由于实践中较易操作,本次立法修改应当将该司法解释的相关内容上升为立法,使之具有更为普遍的约束力。
    [14]前引[9]。
    [15]有学者认为,否弃法院主动提起再审的权利,不仅有助于强化法院司法的自信力和公信力,而且有利于法院的审判权集中在正常的诉讼程序中行使。完全由检察机关受理当事人的申诉,至少有以下好处:其一,减轻法院受理申诉案件的负担;其二,有助于对申诉的当事人做服判息诉工作;其三,有利于保障当事人的申诉权、再审申请权或再审诉权。汤维建:《民事诉讼法的全面修改与检察监督》,载《中国法学》2011年第3期。
    [16]王亚新:《民事审判监督制度整体的程序设计—以<民事诉讼法修正案>为出发点》,载《中国法学》2007年第5期。
    [17]李浩:《再审程序改造论》,载《法学研究》2000年第5期。
    [18]对此,曾有学者提出,在申请再审的程序得到规范和相对完善的前提下,依据“程序穷尽”的原则,主张存在这类事由的当事人都应该向法院提出过再审申请并已被驳回,检察院不宜就当事人未经这个阶段的案件根据实体性事由提起抗诉。王亚新:《民事审判监督制度整体的程序设计—以<民事诉讼法修正案>为出发点》,载《中国法学》2007年第5期。
    [19]德国是实行三审终审制的国家,其第三人异议之诉规定于强制执行程序编。依据《德国民事诉讼法》第771条第1款规定:“第三人主张在强制执行的标的物上有阻止让与的权利时,可以向实施强制执行的地区的法院提起异议之诉。”第2款规定:“异议之诉对债权人和债务人提起时,应以该双方为共同被告。”谢怀栻译:《德意志联邦共和国民事诉讼法》,中国法制出版社2001年版,第199页。日本《民事执行法》第38条有类似规定。
    [20]法国民事诉讼法采取撤销之诉的规定。根据《新民事诉讼法典》第582条第1款规定:“第三人提出取消判决的异议是指,攻击判决的第三人为其本人的利益,请求撤销判决或请为改判之”。
    [21]最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第34条规定,申请再审人在再审期间撤回再审申请的,是否准许由人民法院裁定。裁定准许的,应终结再审程序。申请再审人经传票传唤,无正当理由拒不到庭的,或者未经法庭许可中途退庭的,可以裁定按自动撤回再审申请处理。人民检察院抗诉再审的案件,申请抗诉的当事人有前款规定的情形,且不损害国家利益、社会公共利益或第三人利益的,人民法院应当裁定终结再审程序;人民检察院撤回抗诉的,应当准予。终结再审程序的,恢复原判决的执行。
    [22]笔者注意到,目前学者持此看法者增多。有学者分析现行《民事诉讼法》一审程序不够完备后认为,“我国长期以来之所以存在大量案件涌向第二审甚至再审的情形,固然有上诉制度不完善的原因,同时与第一审没有受到足够的重视也有很大关系”。参见赵旭东:《民事诉讼第一审的功能审视与价值体现》,载《中国法学》2011年第3期。