中国碳交易法律促导机制研究

admin 发表于 2012-03-20 19:46 | 阅读

作者:崔金星  文章来源:《中国人口.资源与环境》,2012年第8期
       
摘要:气候变化背景下,我国碳交易的市场化在当前面临较多的瓶颈约束和政策风险。基于对我国碳交易发展基本态势和制约因素的考察,分析了碳交易标的的法律属性、交易环节,以及构建碳交易法律促导机制的价值和作用,揭示碳交易市场运行机制与碳交易法律促导机制的内在统一性; 指出: 顺应我国节能减排政策与策略实施对碳交易市场化的法律需求,发挥法律在碳交易市场创建、交易规则形成、市场规模扩张、交易平台构建、交易形式创新等方面的制度优势,是构建我国碳交易促导的法律机制、突破碳交易市场化瓶颈约束和降低政策风险的有效途径。在此基础上,提出迎合碳减排交易机制对市场创造、技术保障、物质保障、制度保障、配额登记与交易注册平台建设和碳权保护的立法需求,构建我国促进和引导碳交易市场化发展的法律机制的建议和思考。
       
关键词:碳交易; 市场化; 法律需求; 促导机制
       
碳交易,又称碳排放权交易、碳配额交易、碳信用交易,是指在气候变化背景下,一国或特定区域,为削减本国或本区域温室气体排放,在总量控制或基准排放水平确定的基础上,以温室气体排放权或排放配额节余指标为交易对象,在纳入交易体系范围内的排放实体或减排主体间进行交易的市场化温室气体减排机制和政策工具。其目的是降低减排成本、促进减排技术研发和实现经济发展模式低碳转型。气候变化背景下,各国政府皆承受着国际减排义务和国内低碳转型的双重压力。碳交易减排机制和制度,由于具有信息成本低、减排效果明确、能激励和促进清洁技术发展等多重优势,被视为一种可持续的长效减排机制[1]。但碳交易的市场化运行和机制设计,却不可避免受到宏观政策变化的影响,为交易主体和排放实体带来较大的政策风险。同时碳交易自身属于法律拟制的交易形态,需要较高的政策支撑体系和较完备的立法以保护市场预期,以克服制约交易规模扩张的瓶颈问题。本研究认为,国内碳交易形态相较国际碳交易,需要科学解决交易环节的确定性和交易标的合法性问题。通过分析我国碳交易发展态势,碳交易面临的政策风险和瓶颈约束等问题,对我国碳交易市场化运行的环节予以合理界定,明晰法律着力碳交易的关键领域与重点,对发挥法律在政策固化、规则形成、制度推进等方面的优势和作用,构建我国碳交易法律促导机制,增强市场预期和培育市场信心,促进我国碳交易机制的顺利运行和良性发展,具有较强的理论价值和指导作用。
       
1 中国碳交易发展基本态势和市场潜力
       
与一般性商品交易不同,碳交易是外部性产品交易,是法律拟制的产物、需要较严格的外部环境和政策条件。理论上,只要碳排放权通过立法拟制具备稀缺性和可流通性,碳交易可以在不同层面上和不同主体间进行。但在事实上,囿于认识观念、公众意识、技术条件及政策水平等方面的不足,我国碳交易呈现以 CDM( 清洁发展机制) 项目减排额开发为绝对主导、并严重依赖于国际买方市场的发展态势。一方面,得益于国际 CDM 市场成熟的管理机制和运作规程,我国 CDM 项目批准注册和 CERs( 清洁发展机制下产生的经核证减排量) 签发连续多年居世界前列,交易额更是多年居世界第一,中国已经成为清洁发展机制下最大的温室气体排放权供应国; 另一方面,我国在国际上长期处于碳市场最底端,是国际碳规则的被动接受者和CERs 市场的低端提供者,交易规则和减排标准的缺位限制了中国全面开展强制性碳配额交易的可能性。
       
与此同时,我国各种类型的碳交易已经初步行动,碳中和、碳抵消等自愿性碳交易开始试水; 我国亦已准备在特定区域和领域试行碳排放强度考核制度,并将能耗和减排指标分解落实到各个地方或行业; 碳监测和碳资产经营咨询服务行业也获得迅猛发展,产生了一批以碳市场发现、碳风险防范和碳投资咨询为主业的碳交易服务机构。凡此种种无疑都在表明,碳交易政策缺失、市场需求不足、碳计量监测能力和机构不健全、核证机制匮乏等各个制约碳交易良性发展的瓶颈因素正在逐渐被克服,我国碳交易正处于全面市场化发展的前夜。
       
1.1 中国碳交易发展的基本态势
       
1.1.1 碳交易市场潜力和价值得到产业界广泛认可,碳资产管理意识和经营意识、碳风险防范意识普遍增强
       
碳交易使碳具备了“资产”属性,通过碳交易,使得企业减排行为具有资产管理和价值创造的功能,并能有效防范未来碳强制减排约束下的碳风险和国际市场机制下的碳壁垒,进而引领企业在低碳发展和转型上的更高层次的竞争,促使企业技术更新和产业升级。
    
1.1.2 各种碳交易形式开始试点,碳交易处于市场化过程中
       
继我国 2009 年首例自愿碳减排交易: 上海天平汽车保险股份有限公司通过购买奥运期间北京绿色出行活动产生的 8 026 t 碳减排指标,成为第一家通过购买自愿碳减排量实现碳中和的中国企业之后,各地自愿交易“碳中和”、“碳抵消”业务活动层出不穷。天津排放权交易所推出“企业自愿减排联合行动”,上海环境能源交易所 2010年1 月推出“世博自愿减排平台”,广州环境自愿交易所设立公益性的“广州碳中和基金”等等。2010 年 8 月深圳大运会推出“我为大运碳抵消”首次向普通公众推出可自助购买抵消第 26 届世界大学生夏季运动会场馆和赛事中产生的碳排放的交易平台。随着大运会“碳中和”活动的兴起,更多的人参与到自愿减排行列中,各种形式的碳交易众采纷呈。
       
1.1.3 后京都气候谈判中我国碳交易发展面临巨大的挑战和机遇
       
后京都气候谈判围绕的焦点之一就是发展中国家的强制性减排义务。作为温室气体排放总量第一的中国,面临巨大的减排压力和挑战,同时也由于技术水平落后,发展模式粗放,我国具有巨大的减排潜力。在国际气候框架下,积极利用国际减排机制,利用碳交易市场,引进外来资金和技术,推动我国产业低碳转型和经济发展模式革新。
       
但同时我们也应看到,我国碳市场当前高度依赖CDM 机制,而 CDM 项目开发又受到繁琐的注册和认证程序的束缚,难以为我国巨大的减排潜力提供有效的市场空间。碳交易参与行业领域范围较窄,若干重要领域尚未开展。我国碳市场总体上处于国际市场最低端,项目以技术水平低的资源依赖型水电、风能、沼气等为主,申请企业又以中小民营企业为主( 占我国碳交易项目 80%) 。而减排弹性大、效益明显,代表一国低碳发展核心竞争力的新能源开发、能效项目、能源替代、交通运输、建筑、废弃物管理、农林及土地利用等领域项目比例过小,尚不具备广泛参与碳交易的减排技术水平和管理能力,对我国企业今后融入国际碳市场、形成碳交易规则制定话语权和碳价格谈判能力极为不利,也导致当前我国碳交易利益空间被严重压缩、甚至倒挂[2]。低水平重复的项目开发能力,不仅因丧 失 示 范 效 应 往 往 被 联 合 国 CDM 执 行 委 员 会( Executive Board,简称 EB) 拒签,而且加剧了我国减排行业在国际碳市场中的不利地位,限制了我国企业在国际碳市场讨价还价的能力和水平,进一步挤压了我国企业参与国际碳交易的利益空间。碳交易市场规则尚处于自发状态,交易监管严重缺位。自愿性碳市场公信力不足,缺乏强有力的权威核证机构和规范的核证管理程序。供需双方信息不透明,交易双方和中间商缺乏共同认可的减排标准和资质。企业参与碳交易市场预期不明显,面临较大的政策风险,亟待立法加以确认和保障。国家奖励措施和激励机制单一,申请程序复杂,过程不透明,限制了企业参与热情。碳市场价格风险较大。中国碳交易以企业间场外交易为主,缺乏价格形成机制,市场价格波动较大,不利于稳定企业参与预期。京都第二履约期 CDM市场空间缩小,亟待创造内需,建设国内碳市场。德班会议后,我国 CDM 项目减排量最主要的买方欧盟 EUETS 计划改革境外减排方案,可能只接受来自最不发达国家或有双边协议国家的 CDM 项目,并且尽可能选择兼顾环境效益、减排效益和对实现脱贫和扶持弱势群体的项目,大幅度减少来自工业领域减排的项目。同时加拿大宣布退出《京都议定书》,澳大利亚和韩国等市场要 2015 年启动,日本态度不明朗,极大限制了我国未来参与国际碳交易的空间。因此,尽管德班会议保住第二承诺期使得 CDM 交易机制得以延续,但 CDM 重要买方或潜在买方态度的转变,严重限制了我国参与国际碳交易的项目领域和项目规模,迫切需要启动国内碳“需求”,建设国内碳市场。
       
1.2 中国碳交易发展的市场潜力
       
从交易类型上看,碳交易分为强制性配额交易和自愿性减排量交易。当前我国能源消耗量和温室气体排放量均居世界第一,根据我国到 2020 年单位国内生产总值( GDP) CO2排放强度相比 2005 年下降 40% -45% 的减排目标,等于中国需要在 160. 4 亿 t 的基础上减排 64.16亿 -72.18 亿 t 当量[3]。根据美国能源署( EIA) 和联合国数据,2005 年中国的碳排放量为 50. 6 亿 t 当量,到 2020年不采取任何减排措施下,中国将产生约 160.4 亿 t CO2当量排放。2020 年前中国每年平均需要减排 6. 35 亿 t,才能达到中国政府公布的碳强度减排指标产生的减排量。我国当前提供的碳减排量已超过全球市场的 1/3,成为世界上最大的碳排放权提供方。而据世界银行的研究,中国具有每年减排 1 亿至 2 亿 t CO2的潜力,不久将可为全球提供一半以上的 CDM 项目[4]。在自愿市场上,碳风险已经被广为认知,参与碳交易,已成为各企业或行业进行碳资产管理,跻身碳减排市场的首选。企业为规避即将到来的碳风险和碳壁垒,增强碳资产管理和运营能力,在未来的碳竞争中占据一席之地,纷纷转变发展战略,进行低碳转型。参与碳交易,已经超出企业单纯树立企业形象、扩大企业影响的初衷,成为培育未来碳资产管理能力、增强碳竞争能力的试验场。CDM 框架下的碳交易机制由于面临较多的注册和核证约束,参与程序较为繁琐,而更为便捷、灵活的自愿性碳交易,与 CDM 框架下包括政府、业主、中间机构的复杂利益链相比,参与程序简洁,更容易让减排项目进入,核证程序更简单,在当下可形成对 CDM 机制的有效补充,尤具发展空间[5]。
       
2 中国碳交易促导机制的法律解析
       
2.1 中国碳交易市场化进程中面临的瓶颈约束与风险
       
碳交易的最大特征在于其与人类应对气候变化的行动密切相关,具有极强的政策依赖性,并与外界有着错综复杂的联系[6]。减排政策、能源市场的变化与波动,以及减排技术、减排市场的发展情况,都会影响碳交易的发展与构成。碳交易还会对金融市场产生巨大的拉动效应,金融市场强烈的趋利性会随着碳金融工具的衍变与创造加剧碳交易的复杂性。
       
碳交易系统的复杂性使得交易规模的扩大和交易创新面临一系列的瓶颈约束[7]: ①政策缺失。当前除了CDM 市场形成较明确的政策法律框架外,在区域性碳市场、强制性配额市场、自愿交易市场上都没有具体明确的政策指导和法律规定,或存在政策内容笼统、模糊,难以对碳交易进一步发展提供有效指引。②碳监测、碳计量机制和机构的不健全。制约碳交易发展最重要的技术瓶颈来自于碳监测能力建设和机构设置方面的不足。碳监测包括对 GHG 常规性或临时数据的收集、监测和计算,碳监测应遵循一定的标准方法和原则。同时还包括政府监测职能与机构设置,企业碳信息披露报告的法律义务与法律效力等内容。碳监测还需要软硬件的支持。硬件用于监测具体排放源或相关指标( 如电力和燃料消耗) ,软件用于信息搜集、计算、统计分析等。③市场需求不足约束。碳交易市场需求来自于可交易碳配额管理制度、企业自愿减排信用额的财政奖励、企业减排量的存储与结转功能,以及碳标识碳标签制度商业价值的创造过程。当前我国碳市场需求不足原因来自于激励机制不确定、不透明,注册及核查暗箱操作多,市场化运作少; 强制性交易安排进度表不明确,与自愿减排信用额之间的结转关系没有法律保障; 低碳消费的市场环境尚未形成碳标签标识制度的市场示范效用和价值尚待进一步挖掘; 企业碳资产价值实现路径和机制尚待法律确认。
       
碳交易市场化还面临来自国内外碳交易机制本身所带来的风险: ①市场分割[8]。交易过程中减排标准、认证标准的不统一造成各区域形成不同的交易市场。产业界出于环保和自身形象宣传需要进行的自愿性碳交易,随机性较大,不仅交易规则不统一,而且难以形成稳定的市场份额。各个分割碳市场的交易规则差异性阻碍了同质碳交易市场规模的扩大。②政策风险。政策风险来自于国际 CDM 市场前景的不明确,和国内强制性碳交易政策出台的不确定性。目前国内关于碳交易促进的政策和措施,尚未上升为法律,政府主导的碳交易从何产生、从哪开始、交易模式、市场路径、交易激励等碳交易市场化关键性问题何去何从不得而知。③认证风险。在项目型交易市场中,减排项目能否获得预期核证减排单位是最主要的交易风险。并且,核证减排单位签发又是由专门监管部门按既定标准和程序进行,项目能否获得成功,能否通过认证并获得核证减排量的签发,带有很大的不确定性。④交易成本巨大。碳交易的交易成本包括市场信息成本、指定经营实体( 第三方核证) 项目注册与核证费用以及因信息不对称产生的道德风险等。由于当前缺乏中介机构管理规范和作用流程规范,在项目设计和核查过程中存在一定的道德风险。交易成本的巨大阻碍了碳交易规模的扩大。
       
碳交易市场化瓶颈克服与风险防范,需要法律和政策进一步明确碳交易市场预期和法律地位,利用法律制度在市场创造、规范设定、技术路线确定、碳权保护等方面的优势,构建我国碳交易市场化的法律促导机制。
       
2.2 中国碳交易标的合法性基础与碳交易法律促导机制的统一
       
碳交易从总体上看分为强制性的基于配额的交易( allowance-based market) 和自愿性的基于项目的交易( project-based market) 两种。以配额为基础的交易因存在总量约束,又称总量 - 配额交易模式( Cap-trade) ; 以项目为基础的交易因存在基准线测定,又称基线 - 信用交易模式( Baseline-credit) 。碳交易标的的合法性,来自于排放配额的节余或减排项目信用的产生,而二者都需要具有市场公信力的核证机制予以核查与核证,并通过统一的登记平台和交易注册平台予以结算。因此碳交易法律促导机制,是碳交易标的合法性来源和合格性基础,二者具有内在规定的统一性。
       
首先,在两种交易形态中,交易对象或标的分别为碳排放配额和减排信用。其中可交易的配额产生前提是企业实现了排放指标节余,减排信用产生的前提是企业实现了基准线以下的碳排放。二者均需要一定的核证机构依据核证程序和工作指引对其减排行为进行核证。因此核证机构设置及准入限制、资质标准和作业规范是保证交易有效进行的前提。
       
其次,核证机构进行减排量核证/减排项目合格性审查,以及实际排放量计量核实时,均须依据一定的方法学和核证标准进行。对于强制性配额交易体系,配额分配和排放量计算均需依据法律确立的方法学进行计算统计。基于不同行业、不同排放设施所采用的不同方法学均需法律予以明确以确保配额分配及减排量核证的公平性和标准的一致性。对于自愿性基于项目的碳交易,供核证机构采用的减排标准有多种。依据减排标准的完备程度,分为完整标准和不完整标准。前者对碳减排项目从审核、注册到核查、认证等一系列过程均作出规定,可独立实施; 后者只涉及其中一个或几个程序,需要与其他标准配套使用。完整的标准由三部分组成: 核算标准,监测、核查与核证标准、注册和实施制度[9]。核证作业须遵循双方共同采用或认可的减排标准,同时鉴于不同碳交易核证程序的专业性,为保证信用额产生的一致性、确定性、透明性,各交易所大都推出格式化的交易合约,往往需要法律对此进行指导,并对标准化的交易合约效力予以确认。
       
 再次,由于我国碳交易处于国际碳市场的低端,而各减排标准又多依据发达国家要求,体现发达国家意志。因此构建我国碳交易法律促导机制,制定我国指导性减排标准,整合各区域市场的减排标准,出台我国开展碳交易的指导意见和交易管理办法,明晰我国引导和促进碳交易的政策取向和方向,以利用我国碳市场的巨大潜力,发挥碳交易市场发育的“后发优势”,并由法律对减排标准予以引导和推行,扩大市场影响力,增加我国企业市场谈判的话语权。
       
2.3 中国碳交易法律促导机制的含义与内容
       
有学者指出,一个交易机制的形成与维持必须满足三个前提条件: 独立经济体能够达成一致有效的共识; 必须按照“历史档案”原则体现公平; 必须建立具有足够约束力的惩罚机制[10]。
       
碳交易是一个法律拟制产生的交易类型,从各国及国际碳交易发展现状来看,碳交易又是一个与金融市场、能源市场有着密切联系的交易类型。发展碳交易的目的不在于市场本身,而在于形成产业低碳发展的金融创新体系和能源可持续供求平衡的政策支持体系。碳交易本质上为发展低碳经济的动力机制和运行机制,低碳经济必须通过实体经济的技术革新和优化转型来减少对化石燃料的过度依赖,降低温室气体排放水平[10]。
       
碳交易市场化进程法律促导机制包括两部分内容: 一为交易规则和市场监管法律制度体系的完善; 二是创造及扩大市场需求,根据碳交易运行规则,建构碳交易有序运转的保障系统的法律过程。依据国内外碳交易运行模式及内在规律,碳交易有序运转保障系统包括注册系统、清算及结算平台系统、交易平台系统和核证机制。具体来讲,碳交易法律促导机制包括: 市场化创造的制度供给、碳交易有序运行的程序保障、碳交易运转的物质条件 - 交易平台及注册结算系统、碳交易合格性及合规性审定的核证机制、碳交易主体参与的激励和约束机制( 碳资产权益的保障与实现机制) 等五个方面。
       
2. 4 中国碳交易法律促导机制的价值和作用
       
综上,我国碳交易法律促导机制的构建,具有以下价值和作用:
      
  2. 4. 1 降低政策风险
       
碳交易发展面临的政策风险主要包括因国际气候谈判碳市场发展的不确定性导致的政策风险和国内对碳交易发展模式和路径选择不确定性导致的政策风险。通过立法将我国培育国内碳市场政策目标和发展路线予以明确,可以极大地增强产业界的市场预期,尽快促使产业界从观望到积极参与的态度转变; 通过立法将中国参与国际碳市场的合作机制及参与途径予以明确,加强与国外主要碳市场认证体系和减排标准之间的相互认可与互信,增强国外市场各方主体对中国碳市场发展的政策预期和市场信心,以成熟和积极姿态参与国际碳市场分工,并形成我国较强的市场谈判能力和参与能力,逐步改变我国在国际碳市场竞争中的不利地位,赢得更为有利的市场空间。
       
2.4.2 降低认证风险
      
在碳市场培育中,交付风险( delivery risk) 即减排项目无法获得预期的核准减排认证的风险是阻碍碳交易发展的重要因素。过去,由于技术发展的不稳定性以及政府发展碳贸易的政治意图不明确,有关碳减排额认证、核准标准及程序一直处于变动之中。通过立法将我国发展碳交易的核证、认证机构资质和准入条件予以确定,并对核证作业程序予以规范,可以有效降低项目实施后有关减排额度通过认证顺利获得经核证的减排单位过程的风险,提高市场预期和各方参与碳交易的积极性。
       
2.4.3 降低交易成本
       
在国际碳市场交易中,因项目报批和技术认证等因素产生的交易成本巨大,并且核证体系的不规范、不发达,极容易引发指定经营实体( DOE) 的道德风险。通过立法加强对核证机构的监管,规范在材料准备和核查中的操作程序,可以有效抑制碳配额交易过程中因不规范操作程序和信息不对等导致的交易成本,减低道德风险发生的可能性,增强碳市场发育的稳定性和确定性。
       
3 中国碳交易法律促导机制构建的思考和建议
       
碳交易促导机制立法,是一个系统工程,需要洞察碳交易运行过程从减排额产生到交易实现各个环节中各方主体权利义务界定、变化及实现的基本规则,碳交易运行各环节内在关联和相关衔接,立法对各方参与主体权利义务关系影响的途径及机理,促导立法的原则、特有的法律制度等。
       
从各国碳交易发展和促进立法实践来看,碳交易法律促导机制的构建,需要立法在以下环节或方面做出应对,发挥法律的规范和指引作用:
       3.1 市场需求的法律创造
       
碳交易运行的市场需求的法律创造,是碳交易实施与运行的制度基础和前提。从各国碳交易实践和立法经验来看,总量控制制度和碳排放许可制度是碳交易实施的前提性制度。具体而言,各国在确定本国大气温室气体环境容量和实施排放许可制度的实践中,立法发挥促导作用的目标和领域有:
       
①立法确定排放总量控制目标。如欧盟排放指令确定的排放总量控制目标,德国《温室气体排放国家分配法》、《美国清洁能源安全法案》以及《京都议定书》引入的排放权交易计划都通过明确的约束性减排指标确定排放总量控制目标。②排放权许可的法律厘定。各国及国际排放权交易立法皆规定: 从事排放温室气体活动的排放实体,必须申请排放许可,在排放许可范围内排放。③排放许可申请与授予条件和程序的立法规定和保障。各国及经济体对申请和授予排放许可规定的法律程序一般包括排放许可申请的报告,对报告包含的排放源、排放量和排放的预期水平的审查; 申请许可的审核和材料审查; 排放实体排放监测及排放量、排放种类的监测报告要求。④各排放实体排放监测报告的法律确认程序; 各排放实体排放配额分配的程序与方法的法律确认; 各排放实体排放配额的分配方案; 各排放实体排放许可证发放、账户管理、变更与注销、撤销管理的法律规定; 违反排放许可证规定内容的排放配额的收回、处罚及责任机制等。
       
3.2 程序保障
       
 碳交易机制运行是一个系统工程,从排放实体减排额度产生到碳信用签发,从减排项目的注册到减排信用额度的登录,到碳信用额度的交易,涉及到不同的市场主体和监管主体,以及行业部门,各环节产生的利益关系及其变动需要法律加以确认并对各方主体权益关系变动程序予以规定,这是碳交易机制有效运行的基础和程序性保障。区别于碳交易机制运行实体性法律保障的内容,对碳交易运行保障的程序性规定和规范内容有: ①排放实体制定减排项目或计划的申报程序及碳交易行政主管机构审核通过的管理规范; ②排放实体减排项目与计划的核证程序与管理规范。排放实体实施减排项目之前,项目计划需要独立第三方查验机构的核证,以审查是否符合交易项目的合格性要求或减排额的额外性( 或购买资金) 的额外性要求; ③核证及查证机构作业程序管理规范; ④温室气体自愿性减排项目申请、注册及自愿性减排交易管理程序规定; ⑤交易平台账户管理及注册登记管理规范,排放实体经查实后减排量的登录、交易、结算交割及账户变动规范等。
       
3.3 交易平台建设的法律规定
       
碳交易运行交易平台建设主要指碳交易运行交易平台建设、信息平台、中介服务实体机构建设及其法律保障。碳交易运行,需要建立统一的交易平台和账户管理的基本要求和规范,以及对从事碳交易运行起着关键“合格性认证”作用的核证实体的管理规范和作业规范。交易平台的重要作用,不仅是国内碳市场运行的交易基础需要,而且是辅助参与国际碳交易的清洁发展机制或联合履约机制的企业实现碳经营与碳资产管理良性运转,顺利与国际市场和联合国认证相衔接的需要( 减排额通过 UN 认证) ,是促成减排企业实现“废气变黄金”至国际市场关键“惊艳一跃”不可或缺的一环。根据京都议定书和后续法律文件的规定,各国应建立温室气体登录系统和核查系统,作为执行 GHG 管理和京都机制的基础。COP7 会议否决了使用单一全球登录系统,要求附件一国家自行建立登录系统。
       
以美国芝加哥气候交易所( CCX) 交易与资讯平台为例,发展碳交易需要三种交易作业机制: 交易平台( TradingPlatform) 、结 算 与 交 割 平 台 ( Clearing and SettlementPlatform) 、注册登记的登录机制 ( Registry) 。各机制的作用分别如下: ①登录注册机制: CCX 交易所的成员可以通过该机制,注册和管理其被核准的温室气体排放量,查询排放储存量、碳信用额度和碳补偿额度等信息,以及账户持有人交易和转移信息和报表业务; ②交易平台机制: 供买卖双方提供标准化的碳交易合约( CFI) ,该平台能自动接受买方与卖方的下单指示,并通过交易平台实现结算交割等业务活动; ③结算与交割平台机制: 通过交易平台完成的交易,将由 CCX 结算与交割平台负责执行每日的结算与交割作业的账户移转、金额交接。从交易平台建设机制立法保障角度,建立碳交易运行物质保障的法律需求包括: ①交易平台建设主管机构及管理职能规定; ②交易平台软硬件建设、账户管理、服务范围、服务程序、运营管理; ③交易平台管理规范及减排额/信用额登录管理规范; ④核证和查证机构作业规则; ⑤交易平台交易标准化合约管理规范及登录管理等。
       
除交易平台之外,还应构建碳交易信息平台。因为碳市场一方面是与虚拟资本、金融创新、绿色技术( 产权) 、低碳信息咨询、新经济所需人力资源和教育培训等等相关的信息经济市场,另一方面是与低碳经济的生产要素和产品市场以及现代服务业的市场相关的企业经济和产业经济的市场; 因此,只有构建真实而强大的信息平台,才能最终构建碳市场[12]。
       
 3.4 技术保障的立法规定
       
碳交易运行的技术保障指碳交易运行和碳排放管理过程中排放监测统计制度、报告制度所采用的技术规范、方法学指南等。碳交易运行的前提是存在可交易的减排额或碳信用额度。为确保碳减排额度和碳信用额度产生的环境效益的完整性,数据的一致性和可比性,符合从事碳交易的合格性标准,需要建立一套有效的、透明的和可操作的方法学指南和温室气体排放监测统计制度。国际和区域碳市场发展形成的共识是,标准化的温室气体监测和统计方式,是开展温室气体减排查验和数据比较的基础; 碳交易作为开展国际和区域温室气体减排的重要措施,必须建立透明和灵活的系统管理规范,为基于合作机制的碳交易运作和发展提供基准[13]。
       
方法学是能力建设的重要内容。对于基于项目的碳交易来说,方法学包括项目监测计划编制、项目额外性评价( 评价内容有两类,CDM 项目资金义务的额外性、减排环境效益的额外性) 、项目边界的设定和碳“泄露”估算、减排量和减排成本效益计算、项目基准线的设定等。
       
建立、完善碳交易技术保障法律制度体系,立法应对以下诸方面予以规范: ①排放配额申报中的历史数据报告及自我监测的法律要求; ②减排项目核证及减排额查证申请中的排放监测、统计的法律要求; ③抵换交易模式下减排量报告中的监测统计的法律要求; ④减排项目合格性标准采用的方法学,监测统计制度采用的方法学,基线信用交易模式下减排量监测统计报告的方法学等领域的方法学准则和指南。
       
3.5 碳权保护的法律规定
       
碳权,即排放实体基于其碳排放分配配额或碳减排项目所产生信用额度,通过碳交易市场所能够实现的资产性利益。碳权保护的法律规定指排放实体碳权保护及利益实现的法律保障机制和制度。碳交易本质上是权益资本交易,权威金融机构研究已证明: 在不久之未来的国际金融期货市场中,“碳交易”将成为比石油期货还要大宗的交易[14]。以低碳为核心的“绿色经济”正重塑企业的经营理念,未来企业面临非常多的碳风险,企业的碳权经营能力和低碳发展能力将成为企业未来经营的核心竞争力[15]。碳权经营,指企业利用碳交易市场进行碳资产管理,降低碳风险同时达到维护股东价值与实现政府碳管制的目标。是市场、社会与企业三赢的策略。碳交易过程中的碳权保护,也是企业碳权经营能力的确认和保护。碳权利益法律保护的核心是建立碳排放权和碳信用与碳资产之间资金流动的通道,利用碳金融市场,创造和开发碳资产,降低交易成本,简化流程,保障碳排放权向碳资产转化的顺利和通畅,使得资本流动更为有效,更具有确定性。根据发达国家碳交易运行过程中碳权利益保护和实现的实际做法和立法经验,通过法律有效保护交易主体碳权利益的立法需求包括: ①自愿性碳减排交易管理办法,规范自愿性碳交易试点交易流程,发布“自愿性减排协议”指导文本。在此可以借鉴台湾做法,政府出资聘请节能减排专业辅导机构,推动节能措施与协助计算节能减排量,并成立专家委员会,审议减排量,为参与方提供技术指导和中介服务,为项目实施方减排额上市交易创造条件。②企业先期减排方案和抵换方案未来抵减承诺。为鼓励企业参与碳交易,政府可以发布《温室气体减排先期计划或抵换计划抵减办法》,引导企业率先制定和实施减排计划,经审核和查证的减排量,可以在今后实施碳交易机制的时候,奖励减排信用,抵减企业的排放量,并可以交易,鼓励企业为未来投资。先期专案和抵换专案都可以作为企业碳权产生的渊源。③规划“温室气体减排额度交易平台”建置,出台自愿性碳减排注册登录规程,减少流转环节,简化审批程序,完善企业排放和减排数据的保存和信息平台。④碳金融和碳融资。政府发布推行碳交易的优先领域和行业、指导目录,为实施企业和行业提供优惠贷款和融资服务,并制定奖励措施,如通过碳资产抵押或信托业务,鼓励参与碳融资。⑤国际及国外碳市场信用额度认可及确认规则。排放实体碳权利益包括国内碳权利益和国际碳权利益,经国际或国外碳市场减排标准认证的减排额,在一定范围内根据我国参加的国际或区域碳减排协定,给予一定程度的认可,建立国内和国际碳权共通和衔接的渠道,这是维护企业碳权利益的根本途径。⑥发布中国的自愿碳方案指引( VCS Program Guidelines) 。借鉴国际标准化组织发布的 ISO14064 -2 标准、国际碳排放交易协会( International Emission Trading Association,IETA) 与世界经济论坛( World Economics Forum,WEF) 倡导的自愿碳标准( Voluntary Carbon Standard,VCS) 和黄金标准基金会( Gold Standard Foundation ) 发 布 的 黄 金 标 准 ( GoldStandard,GS) ,发布我国与国际碳标准相互承认的自愿性碳方案,引导我国企业遵循该指引,通过差异分析( GapAnalysis) 向 VCS 委员会申请认证后,若 VCS 承认我国温室气体方案符合自愿碳方案指引要求,则在我国温室气体方案下登录进行的减排项目,通过第三者查验机构确证、查证后,即可通过登录平台向 VCS 申请核发 VCU 信用额度,因此在国内进行的项目减排所产生之减排额度,即可向全球任一个 VCS 所承认之温室气体方案进行交易。北京环境交易所 2009 年底和 BlueNext 发起的适用于我国的熊猫标准,是我国迈向碳标准建设的第一步,当下需要加强我国自愿性标准与国际标准的共融性和相互承认,逐步扩大影响和适用范围。
       
4 结 语
       
碳交易立法,不仅具有政策固化的作用,还具有强大的政策促进和引导作用。通过立法将我国发展碳交易的总体思路和关键环节予以确定,对构建和完善我国碳交易支撑体系建设具有非常重要的意义。当前,国家已经确立通过试点区域性配额市场,鼓励支撑自愿性碳交易,为构建全国碳交易市场积累管理经验,努力探索一条适合我国国情和符合我国国家利益的碳减排市场化途径。碳交易立法促导机制研究,应迎合政策需求,以碳排放总量控制和碳配额分配机制为龙头,着重在指标分配的法律程序、配额登记和交易注册平台、核证体系建设与监管等领域展开,以保障我国碳交易规则制定的科学性和顺利运行。

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参考文献( References)