国际环境法中的非歧视原则———一项正在形成的基本原则

admin 发表于 2012-03-20 19:44 | 阅读

作者:姚俊颖       文章来源:《法制博览》2013年第1期
【摘要】非歧视原则指的是一国应同样对待污染或有害环境行为的国内或跨境影响,其实体规则要求国内法的标准平等适用于非本国居民,程序规则要求一国向非本国居民发出通知、允许其参与决策程序并提供损害救济。它向国际环境法提出了关心个 利的要求和提供了解决国际环境纠纷的新思路。
【关键词】国际环境法; 非歧视; 公众参与; 损害救济
一、绪论
       
非歧视原则在国际贸易法中与国民待遇相平行,在国际 法中是一项重要的基本原则,但是它在国际环境法中仍是一个新兴的原则。国际环境法发展史上最具代表性的三个共同纲领,即 1972 年《联合国人类环境宣言》、1992 年《里约环境与发展宣言》、2002 年《约翰内斯堡可持续发展宣言》,均未明确提出“非歧视”概念。国际环境法中的非歧视原则来源于跨界污染问题、形成于学者的研究总结,被世界环境与发展委员会评价为“初具雏形的国际法原则”。
二、非歧视原则的概念、范围
( 一) 非歧视原则的概念界定
       
主张非歧视原则是国际环境法的一项基本原则的学者并不多,代表人物是法国学者亚历山大·基斯、英国学者帕特莎·波尼和埃伦·波义尔。按照亚历山大·基斯的《国际环境法》和帕特莎·波尼、埃伦波义尔的《国际法与环境》所述,歧视指的是一国在法律适用上对有害影响只发生在境外的活动不太严格; 非歧视原则要求一国不应在立法上因环境损害的来源而有所歧视,应同样对待污染或有害环境行为的国内或跨境影响。非歧视原则不是对适当注意义务的重述,也不代表一种较低的标准,事实上,它要求国内环境标准高的国家将同样标准适用到具有境外影响的行为上。
( 二) 非歧视原则的适用范围
       
非歧视原则产生于跨境污染,但其适用范围不仅仅局限于位于边界、向国际河流倾倒污染物的工厂排污问题,它还可以适用于有毒物质、危险废物和产品、危险设施的出口以及发展援助领域,甚至对外来货濒危物种的贸易、转基因作物的出口、自然资源的可持续利用等问题也具有积极的意义。非歧视原则在欧洲和北美被广泛接受,发展中国家在有所保留的情况下也承认该原则。
( 三) 非歧视原则与环境权的关系
       
值得注意的是,非歧视原则与环境权,特别个人环境权有密切的联系,非歧视可视为环境权的一个重要方面。环境权通常表述为享有在安全、健康和生态健全的环境中生活的权利,林灿铃教授认为环境权包括环境知情权、参与决策权和侵权救济中的诉讼权,这三个权利所包含的内容也正是非歧视原则所要求的,因此,可能有人会质疑,既然至今环境权是否能够确立、个人能否成为国际法主体的问题仍然处于争议之中,尚无定论,又何来非歧视原则之说? 笔者认为,环境权能否确立、个人能否成为国际法主体仅仅是一种立法技术,对其承认与否是立法者的操作选择,并非问题的本质,问题的关键是我们的立法基础、执法标准是否真正关心个人、认真对待每一个人,是否达到了法所要求的公平正义。所以,本文在此不探讨理论上的主体与权利问题,而是着眼于实在法,从现实的国际条约、国际宣言和国际实践中归纳国际环境法中的非歧视原则。
三、非歧视原则的内容
       
非歧视原则的首次明确提出是在 1992 年《关于工业事故跨界影响的赫尔辛基公约》的序言中,它被列举为“国际法律和习惯的原则”之一,但是非歧视原则的内容很早就有表述,1974 年《环境保护北欧公约》第 2 条规定,缔约国有义务在考虑是否批准一项环境有害行为时应当平等看待国内损害和跨境损害。关于非歧视原则的内容散见于大量国际条约、宣言、判例和国际实践中,既有程序性的要求又有实体性的要求。实体性的要求可概括为国内法的标准应当平等适用于非本国居民,程序性的要求即创设一套规则以保证达到实质上的非歧视。这套规则可表述为,如果一国管辖范围内或控制下的活动损害或可能损害另一国的环境,该另一国受影响或可能受影响的居民应能够诉诸环境损害产生国的行政和司法程序,条件应与其本国居民一样,如果居住在外国的人已经遭受损害,他们应获得与本国居民同样的救济,这些要求可概括为三个方面: 向非本国居民发出通知; 允许非本国居民参与决策程序; 允许非本国居民通过行政或司法程序获得有效的环境损害和补救的权利。
( 一) 向非本国居民发出通知
       
1991 年《在跨界背景下进行环境影响评价的埃斯波公约》第 3 条第8 项、1992 年《关于工业事故跨界影响的赫尔辛基公约》第 9 条、1992年《保护和利用跨界河流和国际湖泊的赫尔辛基公约》第16 条、1992 年《东北大西洋海洋环境保护公约》第 9 条等均对通知的必要性进行了规定。通常情况下,通知的信息范围包括: 企业及其活动的资料、相关许可证的资料、环评的资料、检查的资料以及潜在影响的资料等。缔约国还要向公众提供便利,通过适当的渠道传递,确保公众能够在一切合理的时间内得到这些信息。( 二) 允许非本国居民参与决策程序
       
根据 1991 年《在跨界背景下进行环境影响评价的埃斯波公约》、1991 年《美国与加拿大关于空气质量的协定》、1992 年《关于工业事故跨界影响的赫尔辛基公约》的相关规定,对可能受影响区域的公众,应当通过举办公共听证会、进行协商等形式使其参与到环境影响评价、指定决策报告等程序中,国家、政府要充分考虑受影响地区个人的意见。参与决策程序的目的是使人们了解他们对于预防和准备措施的观点和所关心的问题,并确保受影响缔约国的公众享有与事故发生缔约国的公众同等的机会。
( 三) 损害发生时予以救济
       
1974 年《环境保护北欧公约》、1992 年《关于工业事故跨界影响的赫尔辛基公约》、2001 年《关于预防危险活动的越境损害的条款草案案文》、2004 年《关于危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则草案案文》要求一国不应基于国籍或居所或发生伤害的地点产生歧视,受到损害的人在司法和行政程序方面应享有与该国国民同等的权利,救济机制的及时、充分和有效程度应不逊于其本国国民的待遇。在法国,遵循判例,行政法院承认外国人、外国法人可以对上莱茵省批准向莱茵河倾倒盐水提起诉讼。
四、对非歧视原则的评价
       
通过对非歧视原则的内容的概括可知,非歧视原则是国际环境合作原则的一个延伸,并且为可持续发展奠定了良好基础。环境信息公开将国际环境合作原则从国家间的环境情报交流提升到与私人主体交流的高度,公众参与决策对国际环境标准的协调化、一致化具有促进作用,救济制度运用一国国内法解决国际争端使得纠纷等级降低,同时也有助于实施污染者付费原则。最终在法律的同一框架内将地方的、国内的和国际的问题联系起来,形成良性的互动,进而推动整个世界的可持续性发展。
       
虽然非歧视原则作为国际环境法的基本原则具有诸多优点,但是它最致命的劣势同时也是削弱它作为原则存在的障碍在于: 即便国际普遍承认了非歧视原则的基本原则地位,国家还是可以通过国际私法上的种种理由拒绝对非本国居民进行救济。关于非歧视原则的概念、地位、内容也没有完整、系统的表述,因此还需要国际环境法的力量推动它的发展。
五、结论
       
非歧视原则在国际环境法原则中的特殊性在于它关注不是主权国家而是个人的权利,这对于传统上否定个人在国际法中的主体地位的观点看来无疑使不能接受的,但是通过考察实体法文本可以看到国际环境法中已经出现非歧视内容的相关表述。并且可以肯定的是,随着 对“以人为本”的理念的坚持以及经济一体化的深入发展,这项正在形成的原则必定会日趋成熟,成为完善的国际环境法不可分割的一部分。
参考文献:
[1][英]帕特莎·波尼,埃伦·波义尔. 国际法与环境( 第二版) [M].那力,王彦志,王小钢译,北京: 高等教育出版社,2007.
[2][法]亚历山大·基斯. 国际环境法[M]. 张若思编译,北京: 法律出版社,2000.
[3]王曦编. 国际环境法( 第二版) [M]. 北京: 法律出版社,2005.
[4]林灿铃,等. 国际环境法的产生与发展[M]. 北京: 人民法院出版社,2006.
[5]廖敏文. 为了一个和而不同的世界: 〈联合国土著民族权利宣言〉研究[M]. 北京: 中国政法大学出版社,2009.