提高立法质量与科学立法民主立法

admin 发表于 2013-03-19 15:26 | 阅读

【作者】朱景文  【文章出处】《光明日报》2011-2-24
【作者简介】朱景文,中国人民大学法学院教授。

一个国家法律体系的形成有赖于立法实践的成熟。 
    新中国成立以来特别是改革开放30多年来,在中国共产党的正确领导下,经过各方面坚持不懈的共同努力,我国立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。1982年通过了现行宪法,此后又根据客观形势的发展需要,先后四次对宪法部分内容作了修改。到2010年底,我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件,并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。中国特色社会主义法律体系已经形成。
在法律体系形成过程中,立法达到一定数量之后,如何提高立法质量,是各级立法机构工作的着力点。
    提高立法质量与形成中国特色社会主义法律体系有着密切关系。为了提高立法质量,除了要考虑法律必须适合现阶段我国社会关系的特点,在有关立法本身上下工夫外,还必须统筹考虑我国的立法工作,必须考虑各类法律之间的相互协调和统一,必须对中国特色的社会主义法律体系作全局的考虑和研究。这也就是为什么十一届全国人大常委会把提高立法质量和形成中国特色社会主义法律体系作为自己工作的中心任务的原因。
    提高立法质量的主要措施包括民主立法和科学立法。民主立法主要目的在于保障人民通过多种途径参与立法活动,主要包括采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见和将法律草案公布、征求意见。近年来,采取公布法律草案、征求意见的形式越来越普遍。据有关统计,自从2005年《物权法》草案公布、征求意见以来,我国共有35部法律草案公布、征求意见。在所有这些公布的草案中,《物权法》、《劳动合同法》、《食品安全法》、《社会保险法》、《车船税法》等草案引起社会广泛的关注,其中参与讨论《劳动合同法》草案的人数近8万人,收到的意见187773条;参与《社会保险法》草案讨论的近1万人,收到意见68208条;参与刚刚结束征求意见的《车船税法》草案的人数22832人,收到意见97295条。而在此之前,我国公布征求意见的法律草案还包括1954年《宪法》、1982年《宪法》、1988年《全民所有制工业企业法》、1989年《行政诉讼法》、1989年《集会游行示威法》、1990年《香港特别行政区基本法》、1993年《澳门特别行政区基本法》、1998年《土地管理法》、1998年《村民委员会组织法》、1999年《合同法》、2001年《婚姻法》等。
    2000年我国通过《立法法》对立法程序加以规范化,使立法更加科学。在八届全国人大以前,法律案审议的程序比较简单,法律审议的次数并无明确规定。有些法律草案从国务院或其他起草机构提交议案到最后获得通过,是在一次会议上完成的。自1998年开始,审议法律草案一般要实行三审制:一审,听取提案人对法律草案的说明,进行初步审议;二审,在经过两个月或更长时间,委员们对法律草案进行充分的调查研究后,围绕法律草案的重点、难点和分歧意见,进行深入审议;三审,在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议,如果意见比较一致,即付表决。2000年《立法法》明确规定了“三审制”。在2000-2009年全国人大及其常委会通过的122件法律中,一审通过的有22件,二审通过的有30件,三审通过的有59件,四审通过的有10件,甚至还有八审才通过的《物权法》。
    注重立法质量的另一个措施是立法发展的重心正在从制定新的法律转移到对已经制定的法律的修订上。在改革开放初期,特别是20世纪80年代,为了迅速改变无法可依的局面,立法的重心是制定新的法律,到了20世纪90年代已经有相当一批法律在修订,以一个国家最具稳定性的宪法为例,1982年《宪法》通过以后,到20世纪末已经有1988年、1992年、1999年三个修正案;1979年《刑法》制定以后,到1997年修订以前已经有25次修改,并在其他法律中有107条附属刑法规范。2000年以来在几乎所有法律部门,修订的比例都变得越来越大,在行政法、经济法、民商法和程序法领域甚至超过一半,即使在新近出现的社会法领域,工会法以及各种不同社会群体保障方面的法律也已经多次修改。
    由此可见,中国特色社会主义法律体系的形成过程,是科学立法、民主立法不断深化的过程,是发扬社会主义民主的集中体现。改革开放初期,无法可依的问题相当突出,我们提出“有比没有好”、“快搞比慢搞好”,这是必要的,也是合理的。即使在这样的情况下,我们始终强调立法要坚持走群众路线,充分发扬民主,成熟一个就制定一个。
    正如吴邦国委员长所说,30多年来,我们在科学立法、民主立法方面积累了许多有益经验,对提高立法质量发挥了十分重要的作用。我们要认真总结实践经验,深入推进科学立法、民主立法,着力提高立法质量,不断完善中国特色社会主义法律体系。