试析我国涉讼信访制度的功能

admin 发表于 2011-03-18 22:52 | 阅读

随着当代中国社会的转型,一些新的矛盾不断显现出来,信访活动在这一时期变得相对活跃。其中,近年来增长趋势较快的涉讼信访尤其值得关注。因为涉讼信访不同于行政信访和其他信访,具有自身的特点,其与我国的司法体制之间更是存在着紧张的关系。面对这种形势,理论界和实务界都积极开展了各种有益的研究和探索,主要围绕涉讼信访制度改革的路径选择来展开。笔者认为,学者们的见解都有其自身的合理性,但涉讼信访制度的取消或是保留,不能仅就涉讼信访制度本身而论,必须在我国现实的“语境”中来展开讨论,并且涉讼信访制度的存废也不是一两篇文章就能说明的,这需要建立在大量实证考察的研究基础之上。基于此,本文更愿意为深入的讨论作一些铺垫性的基础工作,因此,本文的研究选择了以涉讼信访制度功能的评价为切入点,以期在后续调查研究的基础上,再作出相关的结论。     一、涉讼信访的概念及特点     信访通常意义上是对人民群众来信来访的简称。从学理上来讲,广义的信访,是指人民群众通过写信或上访向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉,以此来参政议政或维护自己的合法权利。[1]狭义的信访,是指国务院于2005年颁布的《信访条例》所规范的行为,该条例第2条规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动”。 可见,狭义的信访仅仅指对行政机关的信访活动。    本文所要讨论的涉讼信访是最高人民法院20044月在长沙召开全国法院涉诉信访工作会议上首次提出的概念,目的是将法院涉诉信访(即涉讼信访)和其他信访区别开来。涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序,实施一定诉讼行为的有关当事人的来信和来访。[2]    涉讼信访的特点主要体现在:首先,涉讼信访所针对的主体是法院,包括最高人民法院、地方各高级人民法院和中级人民法院以及基层人民法院,并不是针对国家权力机关、行政机关,人民检察机关和企事业单位,这就将涉讼信访与广义的信访和狭义的行政信访区分开来。其次,涉讼信访所针对的对象是各级法院受理、审理和执行的案件。包括初审的判决和裁定、终审的判决和裁定、再审的判决和裁定以及法官的行为规范。[3]简言之,涉讼信访的独特之处就在于其与法院诉讼活动的紧密关联性,它针对的是人民法院审判和执行案件的行为或者结果,信访的原因是当事人认为通过已行或将行的法律途径没有或无法保障其权益或实现其要求,故而通过信访寻求法律外的解决途径。[4]最后,涉讼信访的特点还体现在信访案件本身的复杂性上。具体表现在涉讼信访问题背景的复杂化、涉讼信访人员诉求的复杂化以及涉讼信访处理的复杂化。背景复杂化,主要是指涉讼信访所反映的有些问题是历史遗留问题,有些甚至是建国以来矛盾积累的反映;诉求复杂化主要指其要求包罗万象,有许多非法院的职能所及,如解决子女的就业问题、婚姻问题等要求;处理复杂化就是指单纯依靠司法途径是无法满足信访人的要求的。   二、涉讼信访制度的正向功能   诉讼信访制度的存在,在很大程度上也就缘于它能够在中国社会的具体情境中发挥现实的功效,至少其在如下几个方面的功能是不应被忽略的。  (一)保障公民的政治参与  我国宪法明确规定,中华人民共和国是人民民主专政的国家,一切权利属于人民。政治参与自然也是我国公民的一项重要权利,而行使参政权利的方式就是人民群众通过对自身权利或他 利的维护参与国家的政治进程。涉讼信访制度无疑为公民参与政治提供了有利条件。因为通过涉讼信访制度,公民可以表达对司法机关之不满,督促更高级别机关进行理性反思,从而形成国家司法机关自我规制的契机。在此意义上,信访是公民直接参与民主的重要形式,[5]并且体现了民主性。  此外,涉讼信访制度对公民政治参与权的保障还可从宪法中找到依据。因为信访实际上涉及到公民的批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权和请求获得物质帮助权等权利,这些权利实际上都是宪法中规定的公民基本权利中的政治权利或是实现权利的救济方式。  总之,从此角度来看,涉讼信访制度体现了社会主义国家法律的人文关怀面向和政治文明的发展,彰显了和谐社会的价值追求,体现了以利益平衡促进社会和谐,从更深远的意义来讲,还将有助于引导社会关注 的保障。  (二)畅通利益表达渠道   中国现正经历着一个重要的转型期,伴随着转型的发生,无论是社会结构、利益格局还是人们的价值观念都发生了不同程度的断裂,原有格局尚未完全打破,新的格局尚未完全形成。社会的各个领域不可避免地产生了诸多矛盾,如:贫富差距的悬殊,公共权力的腐败,城乡差异的扩大,物价的飞速上涨,失业率的上升、就业率的下降等等,这些不和谐的社会问题不仅挫伤了民众对国家、执政党、法治的信心,也成为这个时代最大的矛盾与困惑,其引发的纠纷呈“爆炸式”增长。[6]另一方面,伴随着法治进程的深化,我们也不能不正视这样的社会现实,即公民的法律意识也已随之发生了巨大的变化,对权利的追求与渴望、对自身权益的维护欲望也超越了从前,需要更多的渠道来表达他们的诉求。   涉讼信访制度的存在无疑为权益的表达提供了一个更为宽广的舞台,这个舞台使具有不同利益诉求的社会群体的意见得到了充分的反映,让各种不同意见和对立情绪尽情地发泄出来,避免它们不断累积而造成不可收拾的社会后果。正如有的学者所言,在中国当下,我们并不缺乏基本的利益前提——所有的民生问题都是国家和公民之间的共同利益前提,但是,在有效沟通方面却出现了断裂或者说是堵塞。[7]涉讼信访制度在现阶段的存在确实可在一定程度上起到修补断裂或疏通堵塞之功效。 (三)化解社会矛盾   如前所述,在社会急剧转型的今天,冲突和矛盾的激增,使传统的社会治理工具日渐失灵。当大量的纠纷不断涌向法院的时候,本身已使法院承受了不能承受之重。显然,在司法救济很“虚弱”和“乏力”的情况之下,信访尤其是涉讼信访实际上为社会冲突的化解提供了一种可能。有学者甚至形象地将处理涉诉信访的机构比喻为社会的“安全阀”。[8]   其实,著名的社会安全阀理论并非我国学者首创,这是由美国学者科赛提出的。社会安全阀理论主要指各个社会都存在着这样一类制度或习俗,它作为解决社会冲突的手段,能为社会或群体的成员提供某些正当渠道,将平时蓄积的敌对、不满情绪及个人间的怨恨予以宣泄和消除,从而在维护社会和群体的生存、维持既定的社会关系中,发挥安全阀一样的功能。[9]笔者赞同将涉讼信访制度在化解社会矛盾时的功能比喻为“安全阀”功能,借助该制度,确实有利于促进冲突双方的彼此了解,消解冲突双方的敌对情绪,化解或部分化解矛盾,平息冲突。  (四)实现权利救济   有权利必有救济,如果法律只规定了权利而没有规定救济制度,那么权利本身也就变得虚假或虚弱了。客观地讲,国家已为权利的救济设置了多种制度来保障,包括行政救济、司法救济、调解和仲裁等方式,但信访救济仍有其自身的特殊性。首先,涉讼信访制度有助于弥补司法的疏漏。在涉讼信访中,法院会更耐心地为那些交不起诉讼费、请不起律师,不知如何启动司法程序,甚至投诉无门、有冤无处申的人提供更多的指导与帮助。其次,即使涉讼信访不能解决信访者所有的诉求,甚至是只能解决很少一部分,但也会给信访者的心理带来慰藉。信访机构的热情接待或记录,细心聆听,使信访者得到了安慰、看到了希望,对心中的积怨和愤恨有所消解。最后,涉讼信访的案件往往更为复杂,需要调动更多的资源才能有效化解,资源的整合本身就为权利救济的效率和最大化提供了可能。   三、涉讼信访制度的反向功能   事物都像一把双刃剑,有利也有弊,涉讼信访制度也不例外。一方面,涉讼信访制度为公民的政治参与、权利表达与救济以及各类纠纷的化解提供了一个重要渠道;另一方面也成为困扰人民法院发展的一个现实难题。其与现代司法制度之间的特殊紧张关系导致其自身也陷入了现实的困境。由于信访与诉讼分属不同的权力体系,它们之间存在的巨大张力实际上已彰显出实现二者建设性互动的难度。[10]具体来讲,其紧张关系主要表现在以下几个方面:  (一)削弱司法独立   司法独立主要是指司法机关排斥其他主体对司法活动的干预。但正如贺卫方先生所言,行政—司法权力的不平衡状态使得我国的国家管理模式呈现一种行政主导型的体制,以致司法部门也采取行政管理的方式来运作。[11]这种运作方式的直接后果就是在法院也需要借助行政性的社会治理手段甚至依赖于行政权力来解决法律问题,这与法治社会对司法独立的要求显然不符。无可否认的是,涉讼信访制度在为当事人提供救济便利的同时,也会为一些对司法裁决不满的当事人“缠访”提供制度性便利,[12]这部分人试图通过党委、政府对司法部门施加影响来启动本不该再次启动的司法程序。这种恶意信访不仅使司法的独立性受到影响,也侵害了司法的权威。  (二)弱化司法权威   司法权威与司法的终局性有着直接而密切的联系。司法的终局性主要指司法机关对一纠纷作出生效裁决后,不得再将这一纠纷纳入司法裁判的范围。[13]因为如果司法之上尚有一种终极性的权力,其权威性也就无从体现了。而现实的情况是,涉讼信访制度确实有这种“能耐”,让法院已审结的案件重新成为诉讼审判的对象。   这样,法院的涉讼信访制度就已陷入了一种两难境地:一方面,它是一种民众表达诉求、寻求权利救济的重要途径,民众对它的期望值很高、依赖性很强;另一方面,它越是有所作为,就越在无形中损害了法院的权威,甚至有可能引发更大规模的信访。[14]此外,当事人的无限申诉,使终审不终,不仅会浪费大量的司法资源,还会使当事人的诉求越来越难以满足,接访部门息诉罢访的目的也越难实现。  (三)消解程序正义  普通法系素有“无程序即无权利”之说,美国大法官威廉姆·道格拉斯也说:“权利法案的大多数规定都是程序性条款,这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[15]程序的公正性具体表现为程序的高度自治性、严格的中立性、完全的平等性和广泛的参与性等,其根本所在是对恣意的排除,以保证裁定的客观正确性和程序后果的不可抗拒性。[16]  涉讼信访制度的另一弊端就在于其本身就无专门的程序,具体操作起来也具有不确定性,缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则,没有直接、具体的法律依据。甚至领导的批示和当事人的缠访都可能启动一个法外的司法程序,都可能改变一个既定的判决。在涉讼信访面前,司法程序的正当性和稳定性,生效判决的强制性和最终性都发生了动摇。[17]  总之,涉讼信访制度在当前既具有重要的价值,又要面临严酷的挑战。废除亦或保留都需要在深入考虑其深刻的社会成因与制度基础上来讨论判断。离开了现实的“语境”,再好的制度也只是一种海市蜃楼的虚幻。 

参考文献:

【1】王天林《中国信访救济与司法最终解决原则的冲突》,《学术月刊》201010月。

【2】张丈国《试论涉诉信访的制度困境及其出路》,《华东师范大学学报》2007年第39卷第2期。

【3】李微《涉诉信访制度研究》,中南大学2008年博士学位论文,第6页。

【4】张丈国《试论涉诉信访的制度困境及其出路》,《华东师范大学学报》2007年第39卷第2期。

【5】王东、田晏《涉诉信访的权利救济功能与公民信访权利定型》,《行政与法》2010年第10期。

【6】李茂华,陈雪梅《法院涉诉信访制度之利弊分析及进路选择》,《广大行政学院学报》2008年第8期。

【7】张炜《公民的权利表达及其机制构建》,西南政法大学博士学位论文2008年,第26页。

8】李微《涉诉信访制度研究》,中南大学2008年博士学位论文,第53页。

9[] L·科赛著,孙立平等译《社会冲突的功能》,华夏出版社,1989年版第26页。

10】熊云辉、邓周和军《分而治之和谐共存—信访制度与司法制度比较分析》,《法治论坛》2007年第8辑。

11】贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》,《中国社会科学》1997年第6期。

12】王东、田晏《涉诉信访的权利救济功能与公民信访权利定型》,《行政与法》2010年第10期。

13】王天林:中国信访救济与司法最终解决原则的冲突,《学术月刊》201010月。

14】李茂华,陈雪梅《法院涉诉信访制度之利弊分析及进路选择》,《广大行政学院学报》2008年第8期。

15】季卫东《程序比较论》,《比较法研究》1993年第1期。

16】季卫东《法治秩序的建构》中国政法大学出版社1999年版,第14-20页。

17赵春兰《涉诉信访案件多元化解决机制探讨》,《中共宁波市委党校学报》2010年第3期。

作者:李婉琳    单位:昆明理工大学法学院
网络编辑部注:该文章于2011年2月10在本网站首次刊发。