试论涉讼信访中化解机制的构建

admin 发表于 2011-03-18 22:53 | 阅读

    随着我国改革开放的深入和社会体制的转型,原有的利益分配格局被打破,社会矛盾频发,由此也引起了信访问题的增多。笔者认为涉诉信访又是所有信访中处理难度最大的。因为,司法往往被视作是社会的最后救济手段,也就是说,当其他手段都解决不了社会矛盾或纠纷时,人们往往才愿诉诸法院,尤其是在中国这个传统上民众比较厌诉的国家。但如果在法院判决之后,当事人还不愿意接受,反而启动涉诉信访后,其处理的难度只会更大。此外,涉讼信访群众由于受挫情绪强烈,非常容易产生严重的心态失衡和对抗社会的心理,这无疑会给社会的和谐稳定带来不安定因素。因此,笔者认为,涉讼信访工作的落脚点还是在化解上,如何构建有效的化解机制,通过适当的利益协调,促使案件信访人消除不满情绪达到息诉罢访之目的就是本文讨论的重点。

      一、化解主体的综合性

      面对情况错综复杂的涉讼信访案件,往往不是单靠哪一个职能部门就能独立解决的。因此,如何发挥传统化解优势,构建现代化解格局就是一个需要首先思考的问题。笔者认为,现代格局的落脚应当在化解主体更为广泛、更多层次的合作方面下功夫。我们可以考虑构建由国家力量和社会力量,公共部门与私人部门,政府、社会组织与公民多个不同层次的主体组成的综合性化解主体,这既符合现代治理的善治理念,又符合我国国情。

     首先,在现行体制下,涉讼信访中的化解工作并不能完全只依赖法院来独立解决,需要法院信访领导机构发挥其组织作用,召集相关职能部门的人员相互配合,协调合作。并逐步形成分级响应、属地管理的纵向机构体系和分工协作的横向协作体系。对于集体上访、重复上访等难以息诉的,还可考虑在信访领导机构的统一组织下,召开听证会,邀请党委、人大、政府、政协、新闻等各界人士参与,保证信访工作的公开与公正。

    其次,要充分调动社会力量的参与。广泛吸纳社会力量多途径、全方位地预防和化解涉诉信访,是有效缓解司法资源短缺与涉诉信访案件高位徘徊矛盾的重要措施[1]具体来讲,可考虑将涉讼信访与法律援助和社会服务有机结合起来。一是动员有社会责任感的律师参与信访接待工作,义务为信访群众解答涉法问题;二是通过村民自治、社区自治组织,社会团体、行业组织、中介组织以及工青妇等群众组织和各类群众代表会议等,运用文化、道德、习俗、宗教、习惯等约束或指导信访人的行为,维持社会秩序,防范和化解涉讼信访案件的发生。

     最后,还要特别注重发挥基层党委政府在维稳、综治和积案化解中的重要作用。因为基层党委政府往往更熟悉涉讼信访人的基本情况,对涉讼信访发生的原因和来龙去脉有着相对清楚的把握。

     二、化解方案的可行性

     化解方案在制定的过程中,应注意以下几个方面,以便达到让涉讼信访人员息诉罢访之目的。

    首先,要注意对涉讼信访人现实状况的考察。随着客观情况的变化,涉讼信访人往往会不断的变化自己的诉求。在上访这个不断动态变化发展的过程中,化解主体要注意把握信访人的诉求变化以及原因,以便加强化解方案的针对性,达到案结事了的效果。此外,还应当对信访人的整体情况有所把握,包括家庭、经济生活状况、性格等要素。

    其次,要注意多元利益的平衡。从改革开放以来,由于经济结构和社会结构的变动,新经济成分的出现和利益格局的变化,引起利益诉求的多元化和复杂化。因此,在处理涉讼信访案件时,更要慎重,不能因为处理不当而引发新的矛盾和纠纷,甚至是大规模的群体性事件。要综合全局,权衡利弊,做到合理的利益平衡,以免给社会造成不稳定。

    最后,要坚持法律效果、社会效果与政治效果的有机结合。涉讼信访案件往往并不只是单纯的法律问题,还会涉及到思想问题和民生问题。因此,化解方案的制定应最大限度的兼顾法、理、情几个方面,兼顾司法权威与社会导向。对案件进行全面地分析,在具体处置中坚持做到三个到位即:对信访群众诉求合法合理的解决到位;对要求过高的调整到位;对无理纠缠的稳定到位。

     三、化解手段的多元性

    伴随着现阶段中国社会转型期社会利益格局的调整深化,各种社会矛盾高发,而且越来越多的社会矛盾都涌向法院的层面。在涉讼信访案件中,有些矛盾是通过司法渠道可以解决的。但另一现实是,正如法律不是万能的一样,法院不可能解决所有错综复杂的矛盾纠纷,这就需要探索多元化的化解手段。

    第一,考虑司法程序的启动。涉讼信访制度的设置客观上确实会与司法裁判的权威、司法资源的有效利用之间存在着某种紧张关系。但现阶段作为公民利益诉求的表达机制,有其存在的合理性。因此,在化解涉讼信访案件的过程中,在坚持实事求是,有错必纠的理念下,慎重地启用司法程序。 

    第二,引入心理疏导。涉讼信访问题中透视出的一个重要信息是,有的案件本身并非是法律问题,还涉及到涉讼信访人的思想问题、心理问题。因此,应充分重视对涉讼信访人员社会心理行为的预测、疏导和控制,通过专家科学的心理辅导,及时帮助涉讼信访人员梳理各种复杂信息,矫正心理顽疾。

    第三,加强法律释明工作。有的涉讼信访人基于认知的局限性,有时容易对司法程序之结果产生误读,从而引发多头访、重复访。[2]这就要求法官在处理涉讼信访过程中,必须将法律解释与法律价值结合起来,加大对涉诉信访人的解释说明力度,引导他们依法信访。对于涉讼信访,主要还是疏导,不能采取简单粗暴的方式予以堵绝,这样更会激化矛盾,不利于化解工作的开展。因此,具体要做到强化法律文书说理的针对性、通俗性和透彻性,以诚心、耐心和细心做好法律解释和服判息诉工作。此外,还可通过社会力量开展法制宣传、法律援助等方法普及法律知识,增强公民对司法的认知,认可并尊重司法既判力,提高人们的法律意识。 

    第四,经济救助。经济救助制度是对国家赔偿法的有益补充,是化解人民内部矛盾的有效方式,充分体现了对弱势群体的人性化关怀,同时还具有纠偏矫治和节约司法资源的功能。[3]首先,对一些虽然政法机关的处理并无不当,但信访人确属生活困难的案件,可考虑通过与民政等有关部门沟通寻求救济,或者也可向信访人所在单位提出建议,通过纳入低保或给予救济金等方式帮助信访人落实生活保障和解决待遇问题。其次,对因信访问题造成特殊困难的群众,争取相关部门按规定给予必要的司法救助。仍有实际困难的,法院应积极争取各级党委、政府的支持,可考虑将其纳入政府救助、社会救济、民间互助范围,妥善解决其基本生活保障问题,为顺利化解创造条件、奠定基础。 

    第五,法律援助。对涉讼信访群众还应当主动提供法律援助。因为律师可以充分利用专业法律知识和实践经验,解答涉讼信访人提出的具体问题。法律援助作为一种化解手段,一是有利于帮助涉讼信访人理性对待诉求,引导信访人通过正当渠道反映问题和维护权利,还可将盲目涉讼信访的问题引入法律途径来解决;二是有利于消除涉讼信访人对法律的错误理解,帮助涉讼信访人迅速找到法律问题的症结,为其指明方向;三是有利于提高涉讼信访群众的法治意识和法治观念,营造民主法治的环境;四是有利于引导涉讼信访人员将其他非法律问题用正确地方式来解决。 

     四、化解措施的有效性

     这主要是从保障化解方案能够切实落实的角度来阐述的。

    第一,建立问责机制。要坚持领导包案责任、部门承办责任和督办责任,以责任落实推动积案化解的思路来建立问责机制。有些涉讼信访问题本可以解决于基层、当地,但由于有的接访者不负责任或部门间推诿扯皮,亦或在处理过程中不讲处理艺术和技巧,激化矛盾,甚至造成多次信访、群访的,要视其具体情节予以问责,做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿。[4]

    第二,兼顾事前、事中、事后的监控。化解措施要起到实效,必须对化解的全过程进行掌控。一是事前要建立排查预警机制,把握解决矛盾的主动权,努力把矛盾和问题解决在萌芽状态;二是需要建立快速反应处置机制,在化解的同时作好稳控工作,防止矛盾继续激化;三是事后也要建立规范情况信息反馈机制,准确掌握化解效果,以利于总结经验。

    第三,限定化解时间。有时涉讼信访案件如果不在第一时间或最为有利的时机得到解决,不但会造成事态的扩大和严重化,也会给日后的化解工作增加难度。如果拖延的时间过长,还会引起信访者的对立情绪。因此,有必要根据涉讼信访案件的性质和轻重缓急来设置必要的化解时限,以保证化解效率和质量的统一。

    第四,保障经费来源。涉讼信访案件的化解是一个社会系统工程,化解目标的实现需要以大量的人力、物力为支撑。因此,法院化解经费的来源、筹措渠道不仅应该多元,而且应该得到各级党委和政府的支持与保障。

     五、完善错案责任追究制度

    减少和避免涉讼信访案件的另一根源在于解决审判人员在司法、执法过程中的不公及过错行为。所以,可以考虑以错案责任的倒查追究制度,来预防和化解涉讼信访案件的发生。

    首先,强调错案责任追究的原则。错案责任追究应建立在实事求是,有错必纠;教育和处罚相结合;责任与处罚相适应;分清性质,区别对待;分清责任,各自承担的理念之上。以达到规范职业行为,提高执业水平,维护涉讼信访人合法权益的目的。其次,明确错案责任追究的对象。错案责任追究的对象包括直接从事涉讼信访工作的人员以及涉讼信访案件涉及到的原办案人员、审核人员、批准人员等。再次,严格错案责任追究的适用条件。一是涉讼信访人的损害或损失必须是由错案追究的对象的职务行为造成的;二是该责任人在执行职务时存有致害故意、重大过失或者有其他法定情形的。最后,要注意保存错案责任追究的档案材料。具体应当包括错案追究立案表,认定错案所依据的相关材料,认定错案的意见书,责任人员的情况说明,处理决定书等材料。

参考文献:

1】赵春兰《涉诉信访案件多元化解决机制探讨》,《中共宁波市委党校学报》2010年第3期。

2】王东、田晏《涉诉信访的权利救济功能与公民信访权利定型》,《行政与法》2010年第10期。

3】陈建中、方建华《涉法涉诉信访经济救助与社会和谐——以杭州市为例》,《浙江树人大学学报》2008年第8卷第5期。

4】宋军丽《关于构建涉讼信访长效机制的探讨》,吉林大学2007年硕士学位论文,第38页。

 作者:李婉琳      单位:昆明理工大学法学院  
 网络编辑部注:该文章于2011年2月14日在本网站首次刊发。