中国- 东盟能源安全合作及其国际法律保障

admin 发表于 2013-03-19 19:41 | 阅读

作者:谭民        文章来源:《云南民族大学学报》,2012年第二期
       
摘要: 中国- 东盟能源安全合作已从现实和制度层面展开,但面临能源产品出口限制、能源运输通道安全威胁、南海问题国际化等问题的挑战。国际法对保障中国- 东盟能源安全合作具有重要作用,联合国条约体系、WTO协议和CAFTA 协议发挥着直接影响,ECT 和NAFTA 有重要借鉴意义。
       
关键词: 中国- 东盟; 能源安全合作; 国际法
       
 一、中国- 东盟能源安全合作的意义及现状
       
中国能源安全如今遭受重大挑战,确保能源安全已成为中国当前面临的现实问题。与东盟( ASEAN) 开展能源安全合作,是保障中国能源安全的有效手段
       
 ( 一) 中国- 东盟能源安全合作的意义
       
1. 资源优势互补,保障能源供应安全。中国能源资源相对匮乏,人均资源拥有量油气仅为世界平均值的1 /15,即便是储量最为丰富的煤炭和水,也只有1 /2。随着经济的持续高速增长,中国对能源的需求急剧上升[1]。东盟的油气资源,特别是天然气储量较丰富,印( 尼) 、马、文是传统的油气生产和出口国; 越、缅、柬是新兴的油气生产国; 新加坡以石油加工和航运闻名于世。[2]( P179) 若开展合作,中国向东盟输出占有优势的煤炭和水电,东盟向中国输出石油和天然气,可实现资源的优势互补,保障彼此的能源供应安全。
       
2. 地缘优势明显,保障能源运输安全。能源资源在地理上的分布不均,必然导致能源贸易离不开运输。中国与东盟地理位置毗邻,在能源过境运输方面彼此依赖。一方面,东盟是连接太平洋和印度洋的交通要道,由其成员国新、马、印( 尼)共同扼守的马六甲海峡,是中国能源进口的必经之地; 另一方面,中国与俄罗斯、哈萨克斯坦等能源大国接壤,是东盟能源运输的潜在过境国。开展合作,可降低运输成本,保障彼此的能源运输安全。
       
3. 综合实力存在差距,利于资本与市场互换。东盟国家除新加坡外,均为发展中国家,缅、老、柬还是国际公认的最不发达国家,它们迫切需要勘探开发本国的自然资源以发展经济。但由于经济实力和科技水平相对落后,目前东盟国家的勘探开发能力十分有限,迫切需要外部力量的支持。而中国经过改革开放的快速持续发展,在能源科技和资金方面已形成较为明显的优势,完全具备在能源领域进行对外投资的能力。双方开展合作,在能源勘探开发、加工冶炼、基础设施建设等方面,东盟国家可获得中国资金和技术的帮助,而中国则可获得较为稳定的能源供应渠道和较大的能源服务市场。
       
(二) 中国- 东盟能源安全合作的现状
      
1. 现实层面上各取所需,相互依赖。目前,东盟是中国能源进口的重要来源地、能源运输的必经之地和能源企业实施“走出去”战略的重要目的地。2005 年以来,中国每年从东盟进口的原油约占原油进口总量的4%左右,印( 尼) 、马、文、泰、越是主要出口国,[3]液化天然气的比例更高,2010 年约占25%,印、马是主要提供方。[4]另外,印( 尼) 、越两国的煤炭,为中国东部省份的经济发展提供了重要帮助。中国则主要向越、缅、菲提供成品油,向越、缅、泰输送电力。东盟是中国在全球范围内建立的四个重点能源开发区之一。中国能源企业不仅为东盟提供了许多专业性的能源服务,还通过各种方式在东盟进行广泛的能源投资。
       
此外,中国每年约有80% 的进口原油需经马六甲海峡入境,[5]( P18) 从缅甸马德岛到中国昆明的油气管道也于2010 年6 月动工,预计于2013 年建成,届时将有效缓解中国能源进口的安全困境。
       
2. 制度层面上合作对话机制逐步建立。中国-东盟能源安全合作已形成了一定的合作与对话机制。其中,专门性的主要有中印( 尼) 能源论坛、“10 + 3 能源部长会议”、APEC 能源工作组以及中菲越南海油气资源联合调查、中越北部湾油气联合勘探开发制度。中印( 尼) 能源论坛为中国与东盟最重要的能源出口国提供了能源对话机制,“10+ 3 能源部长会议”加强了中国与东盟的能源对话与协作,APEC 能源工作组为中国与东盟开展能源对话提供了有利场所,中菲越南海油气资源联合调查和中越北部湾油气联合勘探开发制度,是中国-东盟能源安全合作的最新实践。综合性的主要是中国- 东盟自由贸易区( CAFTA) 、大湄公河次区域经济合作( GMS) 、亚洲地区反海盗及武装劫船合作( ReCAAP) 、非传统安全合作( CANSC) 和东盟地区论坛( ARF) 。CAFTA 为中国与东盟的能源贸易、投资、争端解决提供了一定的制度框架;GMS 主要为中国与部分东盟国家的电力贸易提供了规则约束; ReCAAP 加强了中国和东盟打击海盗和武装劫船活动的信息合作,对维护能源通道安全具有积极意义; CANSC 所涉内容广泛,几乎涵盖能源领域的所有方面; ARF 是亚太地区最重要的官方多边政治与安全对话合作机制,为政治军事等领域的中国- 东盟能源安全合作,提供了对话的平台。
       
二、中国- 东盟能源安全合作面临的挑战
       
虽然中国- 东盟能源安全合作已从现实与制度两个层面展开,并取得了不俗的成就,但仍面临以下几个方面的困难与挑战,如不妥善解决,势必阻碍合作的深化。
       
( 一) 能源产品出口减少并受到限制
       
2002 年以来,东盟能源产品对华出口总体呈下降趋势。以原油为例,2004 年之前,东盟原油约占中国原油进口总量的13% 左右,但从2005 年开始,东盟原油对华出口量逐渐减少,占中国原油进口总量的比例下降至5% 以下。[6]造成该现象的原因主要有两个,一是国内需求增加。同中国一样,不少东盟国家也存在能源紧缺问题,随着经济的增长,自身需求加大,导致能源产品出口减少。二是实施出口限制。部分东盟国家对能源产品的出口施加限制。例如,越南在2008 年6 月将煤炭和原油的出口关税从15% 提高到20%,[7]并于2009年将对中国的煤炭出口量削减了19%。[8]印尼则于2010 年开始实行每年最高可达1. 5 亿吨的煤炭出口配额限制。[9]上述东盟国家的出口限制行为,虽然受到国际社会的指责,但实施起来却依然有恃无恐。究其实质,乃是因为当前国际社会对能源产品的出口限制行为缺乏有效规制。能源产品不是普通的商品,它是重要的战略物资。能源产品贸易也不是一般的贸易,它受国际政治因素影响极大,且出口国占据绝对优势。[10]( P89) 由于制度设计时欠缺充分考虑,或是谈判时各方利益分歧无法协调,如今各种国际组织和国际条约,基本上都没有将能源产品的出口关税纳入减让表进行约束,这为缔约方实施或提高出口关税创造了条件。而且,许多国际条约虽然原则上禁止对能源产品的出口施加非关税限制,但由于各种例外条款的存在,导致这一约束形同虚设。[11]( P6 - 7) 上述东盟国家正是利用了这一制度漏洞,以保护国内环境和可用竭的自然资源为由实施出口限制。这种行为如不加以约束,恐将愈演愈烈。
       
( 二) 能源运输通道安全受到威胁
       
马六甲海峡是世界上最繁忙的国际水道,具有重要的经济和军事价值,它不仅是中国,也是整个东亚的能源运输生命线,沿岸三国也因此获得巨大的经济和政治利益。如今该海峡海盗活动猖獗,且与国际恐怖组织相勾结,[12]( P270 - 274) 不仅使中国和其他东亚国家的能源运输安全受到极大威胁,也严重地影响到沿岸国自身利益。因为一旦遭受恐怖袭击,整个海峡运输极有可能陷于瘫痪,海峡使用国和沿岸国的经济局势和政治稳定将因此而遭受重大打击。马六甲海峡的海盗问题由来已久,与国际恐怖组织相勾结则始于“9·11 事件”之后,[13]沿岸国一直费尽心思予以治理,但并无显著成效。主要原因在于: 第一,自然条件特殊。马六甲海峡全长约806 公里,最窄处仅2. 8 公里,最浅处只有25 米,且暗礁浅滩密布,这样的航运状况,不仅限制了载货船舶的航行速度,也降低了犯罪的难度。第二,沿岸国经济和军事实力有限。防盗反恐需要强大的军事和经济实力作为支撑,但海峡沿岸三国的军事实力都不发达,印尼和马来西亚还是发展中国家,经济实力有限,缺乏足够的军事手段和资金支持。第三,防盗反恐机制不足。马六甲海峡防盗反恐最大的障碍是制度问题。由于拒绝区外大国势力的直接介入,目前海峡的防盗反恐基本上由沿岸国自身负责,主要机制有印马两国的海上联合巡逻、代号为“MASINDO”的印马新三国海上联合巡逻、代号为“空中之眼”的印马新泰四国空中联合巡逻。这些机制在海峡的防盗反恐方面发挥了一定的作用,但效果有限,主要原因在于未能解决防盗反恐与国家主权之间的矛盾。海峡所在水域分属沿岸三国,而海盗和恐怖主义分子行动灵活,善于流窜,极易跨越一国边界进入他国海域。但目前的合作机制却不允许单方跨境打击,这就影响了打击的效果。
       
 ( 三) 南海问题向国际化方向发展
       
南海( South China Sea) 是中国的核心利益所在,其战略位置非常重要,被喻为“亚洲的地中海”,油气资源十分丰富,有“第二个波斯湾”之称。南海水域辽阔,岛屿众多,自古以来即是中国领土,并有大量史料为证。[14]( P94 - 157) 但上世纪60 年代末“埃默里报告”的出台,以及周边国家对油气资源的渴求,导致相当一部分岛屿和海域被强行侵占,由此引发中国与越、菲、马、文、印( 尼) 等5 个东盟国家在这一区域所谓的“领土争端”( 俗称“南海问题”) ,至今未能有效解决。而且东盟争端当事国已在争议区域大规模开采油气资源,并获得巨大经济利益; 甚至还将开采权授予西方国家的石油公司,使争议的解决进一步复杂化。南海问题最近持续升温,向国际化方向发展的趋势十分明显。[15]
       
南海问题向国际化方向发展,其主要原因是国际政治因素的影响。一是东盟作为区域性国际组织的影响力扩大,全体成员国对外开始用一个声音说活。1992 年《南海问题东盟宣言》的签署首次表明,东盟全体成员国在南海问题上采取共同立场。1994 年,东盟对外表示,今后将以集体名义而非双边名义接受谈判。[16]( P186) 2002 年,东盟全体成员国与中国一同签署《南海各方行为宣言》。这些都显示了东盟在南海问题上的行动趋向一致。二是美、日、印等国的干预。南海问题被美国看作是构建亚太安全秩序的重要机遇与挑战,日本和印度则依附美国,分别推行“南向”和“东进”政策,意图共同遏制中国。1995 年,美国便表示准备以参与对话的方式协助解决南海问题。[17] 2001 年之后,美国则积极推动与东盟国家举行以南海问题为背景的军事演习,并试图以协助反恐、防扩散和打击跨国犯罪为名派驻军队。[18]( P507 - 508,P97 - 98) 2010年,美国更是直接表示南海问题关涉美国利益,愿意帮助解决争端[19]。2011 年是南海局势最为凶险的一年,美国在1 个月内连续进行了4 场以南海问题为背景的军事演习; 日本和菲律宾发表联合声明,鼓吹在南海有所谓的重大利益; 印度则联合越南在争议海域开采油气资源。三是国际争端解决机制的特殊性。国际争端解决机制可分为法律和政治两类,前者包括仲裁和司法解决,后者则有谈判、斡旋、调停、调查与和解。[20]然而,无论采用哪种机制和方法,都必须尊重国家主权。换言之,只有主权国家同意,国际争端解决机制和方法才能得以适用,《联合国宪章》、《和平解决国际争端公约》、《国际法院规约》和《联合国海洋法公约》等国际条约,对此均有明确规定。在上述解决方法中,斡旋、调停与和解属于“第三方解决”机制。当采用“第三方解决”机制时,必然会涉及当事方之外的主体。不过,是否采用“第三方解决”机制,则应由争端当事方共同决定。而且,无论如何,第三方均无权将自己的意见强加于当事方。南海问题的国际化,实际上也是“第三方解决”机制在南海问题上的反映。《南海问题东盟宣言》的签署和美国关于南海问题的举动,表明东盟其他成员国和美国欲采用斡旋或调停的方式参与争端解决,但这需要经过包括中国在内的所有争端当事国的同意,显然,目前这一条件并不具备。
       
 三、国际法对中国- 东盟能源安全合作的保障
       
国际法调整国际关系,反映国家协调意志,具有法律约束,对保护中国- 东盟能源安全合作具有重要作用。其中,联合国条约体系、WTO 协议、CAFTA 协议①、ECT 和NAFTA 作用显著。
       
( 一) 联合国条约体系的纲领性指导
       
联合国是当今全球最具普遍性和权威性的政府间国际组织,到目前为止,共有会员国192 个。作为联合国主要机构之一的安全理事会( 简称安理会) ,在维持世界和平与安全方面起着最主要的作用,安理会作出的决议,全体会员国必须遵守执行。作为联合国组织文件的《联合国宪章》,在第2 条规定了约束会员国彼此关系、具有强行法效力的主权平等、和平解决争端、禁止使用武力、不干涉内政等国际法基本原则。另外,在联合国框架下,还通过了一系列的国际条约和安理会决议。其中,与保障中国- 东盟能源安全合作有关的主要有《联合国海洋法公约》( 简称《海洋法公约》) 、《制止向恐怖主义提供资助国际公约》( 简称《资助公约》) 、《制止恐怖主义爆炸国际公约》( 简称《爆炸公约》) 、《国际海上人命安全公约》( 简称《人命公约》) 以及安理会第1267、1368、1373 号决议。虽然《反对劫持人质国际公约》和《制止危及海上航行安全非法行为公约》也与保障中国-东盟能源安全合作存在一定联系,但由于东盟相关国家没有参加,因而作用有限。
       
《海洋法公约》明确了缔约国在海域纠纷和打击海盗方面的权利义务。公约第2、5、6 条规定,海岸相向或相邻国家的领海、专属经济区和大陆架划分,应当以国际法为依据公平解决。公约第100- 111 条详细阐述了海盗罪行的定义,并对缔约国的普遍管辖权、登临权和紧追权作了说明。而《爆炸公约》、《资助公约》和安理会第1267、1368、1373 号决议与打击恐怖主义有关。[21] 《爆炸公约》对恐怖主义爆炸罪行的犯罪构成、管辖权、起诉、引渡和司法协助等作了说明。《资助公约》将打击范围扩大到对恐怖主义的资助行为。安理会第1267、1368、1373 号决议明确了恐怖主义的国际危害性,特别是第1373 号决议,可以说从某种程度上确认了会员国对恐怖主义罪行的普遍管辖权,这是国际反恐斗争取得的重大突破。[22]( P20 - 21) 《人命公约》对防范海上恐怖主义行为作了要求,公约第XI - 2 章规定了“加强海上保安的特别措施”,并以《国际船舶和港口设施保安规则》作为其实施细则。
       
《联合国宪章》和安理会第1267、1368、1373号决议在处理南海问题和马六甲海峡防盗反恐中起着纲领性作用。中国和东盟国家均是联合国会员国,并且中国和马六甲海峡沿岸三国还是《海洋法公约》、《资助公约》、《爆炸公约》和《人命公约》的缔约国。此外,南海争端的6 个当事国都是《海洋法公约》的缔约国。因此,在处理马六甲海峡防盗反恐和南海问题时,各方的一切行为都要符合这些条约和决议的规定。中国1990 年提出“搁置争议,共同开发”的主张和2002 年与东盟全体成员国共同签署的《南海各方行为宣言》,均强调要遵守《联合国宪章》,依据《海洋法公约》和平解决南海问题,今后这一观点仍应坚持。另外,根据《联合国宪章》、安理会第1267、1368、1373 号决议和上述其他条约的规定,防盗反恐要尊重他国主权,不能干涉他国内政。因此,在沿岸国反对的情况下,一定要杜绝非沿岸国的军事干预,以充分尊重沿岸国的主权和领土完整。总之,联合国条约体系对保障中国- 东盟能源安全合作具有不可替代的重要作用,只有在联合国的框架下才能有效解决马六甲海峡防盗反恐和南海问题。
       
( 二) WTO 和CAFTA 协议的重要影响
       
被誉为“经济联合国”的WTO 是当今全球最大、最有影响力的国际经济组织,该组织以消除贸易壁垒、促进贸易自由化为己任,目前已有成员国153 个。在其框架下制定的WTO 协议主要由4 部分构成: 货物多边贸易协议( 共有12 个子协议) 、服务贸易总协定( GATS) 、与贸易有关的知识产权协定( TRIPs 协定) 和关于争端解决的谅解协定( USD) 。WTO 协议主要强调最惠国待遇、国民待遇、市场准入、透明度和公平贸易等纪律,并为成员之间的贸易争端提供颇为有效的解决机制。CAFTA 则是中国与东盟10 国以WTO 协议的相关规定为依据①,于2010 年1 月1 日建立的,旨在实现货物贸易、服务贸易和投资自由化的区域经济一体化组织。CAFTA 协议在贸易方面承认WTO 协议的优先地位; 在争端解决方面兼容了WTO 协议的争端解决机制,并有所突破和发展; 在投资方面将调整范围扩大到一般性的投资保护。由于WTO协议和CAFTA 协议并未将能源贸易与投资排除在外,因此适用于后两者。
       
WTO 和CAFTA 协议对中国和东盟在能源贸易和投资领域的合作具有重要影响。中国和除老挝之外的9 个东盟国家均是WTO 的正式成员,[23]虽然老挝尚处于加入WTO 的谈判过程当中,但它向WTO 提交的申请书中,含有其预备承担的WTO 义务。根据CAFTA 协议的规定②,CAFTA 缔约方在WTO 框架下承担或承诺承担的义务成为它们在CAFTA 框架下义务的一部分。因此,老挝在CAFTA框架下,依然须受其加入WTO 申请书的限制。
       
尽管当前东盟的能源出口不断下降,但来自东盟的原油、天然气和煤炭等能源产品仍为中国快速的经济发展所急需,并可分散中国能源进口的风险。而中国庞大的市场需求和资金、技术投入将使东盟国家获得稳定可观的收入和在能源勘探开发领域的新发现,因此,进一步加强双方能源贸易与投资合作实有必要。GATT1994 和CAFTA 货物贸易协议能够对能源产品的出口限制行为产生很大的制约,从而促进能源产品在中国和东盟之间的自由流通。GATS 和CAFTA 服务贸易协议可以使中国和东盟的能源服务市场得到逐步开放。CAFTA 投资协议将使中国和东盟在能源领域的投资得到有效保护。此外,USD 和CAFTA 争端解决协议还能为中国和东盟在能源贸易和投资方面产生的争端提供有效的解决机制。
       
( 三) ECT 和NAFTA 的借鉴意义
       
能源问题比较复杂,当前的中国- 东盟能源安全合作,多体现在综合性的合作机制中,由于其调整范围过宽,在保障能源安全方面能否产生应有作用,存在疑问。建立专门性的能源合作协调机制,在解决能源领域的利益冲突方面能更富有效率。但目前中国与东盟之间专门性的能源安全合作机制,要么属于能源企业之间的合作,法律层次较低; 要么属于政府间的对话,作用相当有限。因此,建立有效的专门性能源合作协调机制,应当成为中国和东盟共同努力的目标。笔者认为,这方面可考虑借鉴《能源宪章条约》( ECT) 和《北美自由贸易协定》( NAFTA) 的相关规定。
       
1998 年生效的ECT 是推动和保护能源贸易、投资和运输自由化的多边能源条约[24]( P13 - 16) ,该条约几乎覆盖了整个能源价值链,为能源贸易、投资、运输、效率、环保等问题的解决提供较为理想的法律框架。ECT 在能源贸易方面,纳入了WTO货物贸易制度的基本规则,并在能源产品的出口关税方面有所突破———将能源产品的出口关税纳入约束范围进行严格规制; 在能源投资方面,投资者的权利得到高标准的保护,降低了能源投资的政治风险; 在能源争端解决方面,引入了投资者和东道国之间的争端解决机制。尤其值得注意的是,ECT关于过境运输的规定较之GATT1994 第5 条具有明显的进步性,为缔约国规定了过境自由、非歧视、不妨碍等义务,还制定了《过境运输议定书》供缔约国选择接受。[25]( P175 - 191) 1994 年生效的NAFTA是世界上第一个由发达国家与发展中国家签订的、也是目前最成功的区域自由贸易协定。NAFTA 最值得借鉴的是被称为“能源专章”[26]( P66) 的第6 章关于能源贸易的规定。该章规定: 除非对国内消费施加相同限制,否则缔约国在能源产品的进出口方面将承担零关税义务。此外,NAFTA 还舍弃了判断“国家安全”的抽象标准,将其具体化,规定除4 种情况外,不得以“国家安全”为由,维持或采取能源产品的进口或出口限制措施,[27]主要目的在于制约出口国对能源产品的出口限制行为,从而保障进口国的能源供应安全。ECT 和NAFTA 对中国- 东盟能源安全合作具有重要借鉴意义。中国和东盟在能源贸易、投资、过境运输、争端解决等方面的合作前景很大,虽然可以利用WTO 和CAFTA 的相关规则,但它们毕竟属于综合性的合作机制,未能较好地考虑到能源领域的特殊性,调整起来未免显得有点力不从心。出口限制对能源产品贸易的影响最大,要实现能源产品的贸易自由化,必须对能源产品的出口关税和非关税措施进行约束,同时严格限制例外条款的使用。而WTO 和CAFTA 基本上未对出口关税进行约束,虽然原则上禁止出口限制,例外条款却又大开绿灯,尤其是“国家安全”例外条款,使用起来几乎没有限制。中国和东盟在这方面可以借鉴NAFTA “能源专章”的规定。另外,能源产品的过境运输和海外能源投资保护也是中国面临的现实问题,ECT 的规定值得借鉴,它不仅为能源产品的过境运输制定了详细的规则,还为能源领域的国际投资提供了高标准的保护。中国、印尼和东盟都是ECT 的观察员,这为共同借鉴ECT 的规定提供了宝贵机会,可考虑选择适当的时机加入ECT,或者参考ECT 制定符合自身情况的规则。参考文献:
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