关于加强中国与东盟能源安全合作的法律思考

admin 发表于 2012-03-19 19:33 | 阅读

作者:赵 勇 、谭 民       文章来源:《法制与社会》2012年第7期

【摘 要】中国与东盟的能源安全合作主要存在能源产品出口限制、能源运输安全威胁、南海争端国际化等问题,应当注重联合国、WTO、CAFTA、ECT、NAFTA 等国际组织和条约在保障中国与东盟能源安全合作中的作用。
【关键词】
中国-东盟能源安全合作 国际法 出口限制
     中国能源安全当前遭受重大挑战,积极开展国际合作,是保障中国能源安全的有效途径。其中,与东盟开展能源安全合作,意义重大:不仅能增加中国的能源供应量,也可减轻中国能源运输的安全风险,还可为中国提供广阔的能源服务和投资市场。
一、中国与东盟能源安全合作的现状
(一)优势互补,相互依赖
       
资源禀赋不同是中国与东盟开展能源安全合作的客观基础。目前,东盟是中国能源进口的重要来源地和实施“走出去”战略的重要目的地。自 2005 年以来,中国每年从东盟进口的原油约占原油进口总量的 4%左右,天然气的比例更高。中国能源企业不仅为东盟提供专业性的能源服务,还通过各种方式在东盟进行广泛的能源投资。此外,由东盟成员国印、马、新共同扼守的马六甲海峡,是中国能源进口的必经之地,中国 80%的原油进口需由此过境。另外,从缅甸马德岛到中国昆明的油气管道也已于 2010年 6 月动工,预计 2013 年建成。
(二)对话与合作机制逐步建立
       
中国与东盟已就能源安全合作建立了一定的对话与合作机制。其中,专门性的主要有中印(尼)能源论坛、10+3 能源部长级会议、亚太经合组织(APEC)能源工作组以及中菲越南海油气资源联合调查制度等,综合性的主要是中国-东盟自由贸易区(CAF-TA)和大湄公河次区域经济合作(GMS)。中印(尼)能源论坛是中国与东盟最重要能源出口国的能源对话机制。10+3 能源部长会议、APEC能源工作组为中国与东盟加强能源对话协作提供了新渠道。中菲越南海油气资源联合调查制度则有利于争议海域能源资源的共同开发。CAFTA 为中国与东盟的能源贸易、投资、争端解决提供制度框架,GMS 为中国与部分东盟国家的电力贸易提供规则约束。
二、中国与东盟能源安全合作存在的问题
(一)能源产品出口受到限制
       
近年来,部分东盟国家对能源产品的出口施加限制,直接导致了能源产品出口量的减少。有的增加出口关税,有的则实施出口配额和许可证制度。如印尼于 2010 年开始实行每年最高可达1.5 亿吨的煤炭出口配额限制。目前国际社会对此类行为缺乏有效规制。各种国际组织和国际条约,基本上都没有将能源产品的出口关税纳入关税减让表进行约束,而且各种例外条款的存在,为各缔约方实施出口限制提供了便利。上述国家正是以保护环境和自然资源为由实施出口限制的,这种行为如不加以约束,将会愈演愈烈。
(二)能源运输安全受到威胁
       
马六甲海峡是中国能源运输的生命线,如今存在着非常严重的安全隐患。首要的是海盗猖獗、易受恐怖袭击。马六甲海峡最窄处仅 8.4 海里且暗礁浅滩密布,不仅使船舶行动迟缓,也降低了犯罪难度,导致近年来海盗事故频发,沿岸国疲于应付。令人担忧的是,如遭受恐怖袭击,海峡航运将陷于瘫痪。因此,防盗反恐成为沿岸国和使用国共同关注的话题。其次,也是最重要的安全隐患是美国的干预,马六甲海峡是美国寻求军事控制的 16 条海上要道之一,美国一直试图以协助反恐、防扩散和打击跨国犯罪为名派驻军队,但遭到印马两国拒绝。不过由于美国在新加坡设有海军基地,并与菲、泰等国订有军事合作协议,对海峡处于实际上的控制状态,只是由于沿岸国的反对,公开行动显得师出无名。
(三)南海问题向国际化方向发展
       
南海是中国的核心利益所在,其战略位置非常重要,油气资源十分丰富,号称“第二个波斯湾”。南海本是中国领土,这早已被历史资料所证实并获得国际法的支持,但上世纪 60 年代末“埃默里报告”的出台以及周边国家对油气资源的渴求,导致相当一部分岛屿和海域被强行侵占,由此引发中国与 5 个东盟国家在这一区域的所谓“领土纠纷”,至今未能有效解决。而且除中国之外的争端国已在争议区域开采油气资源并获得巨大经济利益,更有甚者,还将争议区域的油气资源交予西方国家的石油公司进行开采,使争议的解决复杂化。
三、加强中国与东盟能源安全合作的法律思考
(一)利用联合国解决马六甲海峡防盗反恐和南海问题
       
联合国是当今全球最具普遍性和权威性的政府间国际组织,在维持世界和平与安全方面起着重要作用。《联合国宪章》规定了主权平等、和平解决争端、不干涉内政等国际法基本原则。另外,在联合国框架下,还通过了一系列国际条约和安理会决议。其中,与保障中国与东盟能源安全合作有关的主要有:《海洋法公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《国际海上人命安全公约》、安理会第1267、1368、1373 号决议等。其中,《海洋法公约》对缔约国在海域纠纷和打击海盗方面的权利义务作了明确规定,而其他几个公约以及安理会决议则对打击恐怖主义作了要求。《联合国宪章》和安理会第 1267、1368、1373号决议在处理南海问题和马六甲海峡防盗反恐中起着纲领性作用。中国和所有东盟国家均是联合国会员国,并且中国和海峡沿岸三国还是其他几个公约的缔约国,因此,在处理马六甲海峡防盗反恐和南海问题时,各方的一切行为都要符合这些条约和决议的规定。中国1990 年提出的“搁置争议,共同开发”主张和 2002 年与东盟国家签署的《南海各方行为宣言》,均强调要遵守《联合国宪章》,依据《海洋法公约》和平解决南海问题,今后这一观点仍应坚持。在马六甲海峡防盗反恐方面,目前的主要机制是:新马印海上联合巡逻、新马印泰空中联合巡逻、《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》。根据《联合国宪章》、安理会第 1267、1368、1373 号决议和上述其他条约的规定,防盗反恐要尊重他国主权,不能干涉他国内政。因此,在沿岸国反对的情况下,一定要杜绝非沿岸国的干预,以充分尊重沿岸国的主权和领土完整。总之,联合国条约体系对保障中国与东盟能源安全合作具有不可替代的重要作用,只有在联合国框架下才能有效地解决马六甲海峡防盗反恐和南海问题。
(二)借助 WTO 和 CAFTA 加强能源贸易和投资的纪律
       
WTO 是当今全球最大、最有影响力的国际经济组织,该组织以消除贸易壁垒、促进贸易自由化为己任。WTO 主要强调了最惠国待遇、国民待遇、市场准入、透明度和公平贸易等纪律。CAF-TA 则是中国与东盟 10 国以 WTO 的相关规定为依据,于 2010 年1 月 1 日建立的旨在实现货物贸易、服务贸易和投资自由化的区域经济一体化组织。在贸易方面,CAFTA 承认了 WTO 的优先地位,但在投资方面则将调整范围扩大到投资保护。WTO 和CAFTA 并未将能源贸易与投资排除在外,因此适用于后两者没有理论上的问题。WTO 和 CAFTA 对中国和东盟在能源贸易和投资领域的合作具有重要影响。中国与所有东盟国家(老挝除外)均是 WTO 的正式成员,根据 CAFTA 的规定,WTO 的相关义务成为 CAFTA义务的一部分。尽管当前东盟的能源出口能力不断下降,但来自东盟的原油、天然气和煤炭等能源产品仍为中国快速的经济发展所急需,并可分散中国能源的进口风险。而中国庞大的市场需求和资金、技术投入将使东盟国家获得稳定可观的收入和在能源勘探开发方面的新发现,因此,进一步加强双方能源贸易与投资的合作实有必要,这方面WTO和CAFTA大有施展空间。GATT1994和 CAFTA 货物贸易协议能对能源产品的出口限制行为产生很大制约,从而促进能源产品在中国和东盟之间自由流通。GATS和 CAFTA 服务贸易协议可使中国和东盟的能源服务市场得到逐步开放。CAFTA 投资协议将使中国和东盟在能源领域的投资得到有效保护。此外,USD 和 CAFTA 争端解决协议还能为中国和东盟在能源贸易和投资方面的争端提供有效解决机制。
(三)参考 ECT 和 NAFTA 建立有效的专门协调机制
       
在当前中国与东盟的两种能源安全合作机制中,专门性合作机制在解决能源领域的利益冲突方面比综合性机制更富有效率,不过却存在法律层次较低和约束力不足等缺点。因此,建立有效的专门性能源合作协调机制,应当成为中国和东盟共同努力的目标。这方面可考虑借鉴《能源宪章条约》(ECT)和《北美自由贸易协定》(NAFTA)的相关规定。ECT 是世界上第一个也是目前唯一的一个多边能源条约,为能源贸易、投资、运输、效率、环保等问题的解决提供了较为理想的法律框架。其主要特点是:(1)将能源产品的出口关税纳入约束范围进行严格规制;(2)为能源投资提供高标准的保护;(3)引入投资者与东道国之间的争端解决机制;(4)为缔约国规定了非歧视、不妨碍的过境义务。NAFTA 则是世界上第一个由发达国家与发展中国家签订的区域贸易协定。其最值得借鉴的是被称为“能源专章”的第 6 章的规定:除非对国内消费施加相同限制,否则缔约国在能源产品的进出口方面将承担零关税义务。另外,该协定还规定除 4 种情况外,不得以“国家安全”为由,维持或采取能源产品的进口或出口限制措施。ECT 和 NAFT 对中国与东盟的能源安全合作具有重要的借鉴意义。中国和东盟在能源贸易、投资、过境运输、争端解决方面的合作前景很大,虽然可利用WTO和CAFTA的相关规则,但它们属于综合性的合作机制,未能考虑到能源领域的特殊性,调整起来显得有点力不从心。出口限制对能源产品贸易的影响最大,但 WTO 和 CAFTA 没有对出口关税进行约束,虽然原则上禁止出口限制,例外条款又大开绿灯,尤其是“国家安全”例外条款,使用起来几乎没有限制。因此在这方面可以借鉴“能源专章”的规定。此外,能源产品的过境运输是中国面临的现实问题,中缅油气管道即属此类,而 ECT 为过境运输制定了详细的规则。中国、印尼、东盟都是 ECT 的观察员,这为共同借鉴 ECT 的规定提供了宝贵机会,中国和东盟可考虑在适当的时机加入 ECT 或者参考 ECT 制定符合自身情况的规则。
注释:
①倪健民.国家能源安全报告.人民出版社.2005.417.
②李瑞民.《能源宪章条约》与国际能源投资争端解决.中国石油经济.2008.8.
③杨泽伟.中国能源安全法律保障研究.中国政法大学出版社.2009.113.