从《东盟宪章》看东盟的决策机制

admin 发表于 2012-02-19 19:35 | 阅读

作者:赵少群          文章来源:《法学论坛》,2012年第5期
        
摘要: 《东盟宪章》是一份适应东盟自身现状特点的法律文件,从《东盟宪章》对东盟决策机制的规定来看,它充分肯定了决策机制在长达 40 年的功绩,保留了反映东盟特色的决策方式,同时也完善了它的决策机构,这将使东盟成为一个更具凝聚力、更有效率和更以规则为基础的组织,促进东盟走向以宪章为本的共同体。
       
关键词: 东盟宪章; 决策机构; 决策方式
      
《东盟宪章》是东盟成立以来的第一份对所有成员国具有普遍法律约束力的文件,并且确定了东盟作为区域性国际组织的法律地位,本文主要从国际组织法角度来探讨东盟的决策机制的演变及其特色。
       
一、《东盟宪章》生效前东盟决策机构的特点
       
决策机构是国际组织根据各自的基本文件设立的最高权力机关,由全体成员国组成,负责该组织全面工作。决策机构向全体成员国提供了讨论其领域所有相关事项的论坛,并就重大问题做出决策。[1]155从国际组织法角度分析,东盟决策机构具有以下特点:
       
 ( 一) 东盟决策机构是根据一系列纲领性文件而设置
       
一般国际组织的决策机构是根据一个基本文件( 各个国际组织的基本文件称呼不同) 设置的,如联合国的决策机构是大会,其设置的基本文件是《联合国宪章》。与一般的国际组织不同,东盟在《东盟宪章》生效前,其决策机构的设置不是根据单一的基本文件,而是根据一系列的纲领性文件,并随着国际形势的发展变化,为弥补决策机构的不足而作出有利于东盟的调整。虽说这些纲领性文件不是严格意义上的国际条约,但表达了各东盟成员国的意思一致,应该看作东盟决策机构设置的基本文件。
       
( 二) 东盟决策机构组成的代表级别较高
       
一般国际组织的决策机构通常由全体成员国组成,决策机构名称一般为大会、代表大会、管理大会、全体会议等。例如,联合国大会作为联合国的决策机构,由联合国全体会员国组成,各会员国派代表团参加常会,各会员国可根据大会的议题,自行决定派遣不同等级的代表。东盟决策机构的组成虽说也是由全体会员国组成,但代表的级别层次较高,决策机构的首脑会议、部长会议的代表分别是国家或政府首脑、外交部长、经济部长和相应的部长级代表,可以直接对主管事项作出最后决定。
       
( 三) 东盟决策机构没有固定的地址
       
通常国际组织决策机构的所在地通过基本文件确定,如联合国的决策机构———联合国大会的所在地就是联合国的固定地址美国。而东盟没有固定会址,首脑会议和部长会议均由各成员国轮流主办,轮流主办的顺序是按各国的英文名称的第一个字母顺序来排列的,体现了不分国家大小、强弱的绝对平等原则。轮流主办的原则使得每个成员国都有机会利用东道国的身份发挥对东盟的影响作用。
       
( 四) 东盟决策机构的松散性和多样性
       
国际组织通常只有一个决策机构,而东盟在《东盟宪章》生效前存在多样决策机构的现象。
       
1、东盟外长会议曾作为唯一的最高决策机构。东盟自 1967 年成立以来,其外长会议一直是该项组织的唯一决策机构。成立东盟的《曼谷宣言》规定: 外长会议是东盟最高级的决策机构; 外长会议每年召开一次,故又称外长年会,外长会议由东盟 5 个成员国轮流主办,会议地点为各国首都或东道国决定的其他地点,必要时可举行外长特别会议。东盟外长会议主要职能是就东盟政治、经济、安全等方面的合作议题作出决策,主要负责解释政策、协调活动、审查下级部门的决议和提案,签署重要宣言、条约、协定和发布会议公报、声明等。[2]
       
外长会议在实践中侧重于政治方面的合作,而经济方面合作却偏离最初预期,这是因为: ( 1)当时东南亚国际格局发生重大变化。20 世纪 60年代未、70 年代初,西方国家开始在东南亚地区进行战略收缩,共产主义在印度支那取得胜利,导致东盟在政治和军事方面都处于弱势,东盟需要通过加强团结来增强自身的实力和地位,以减少对区域外大国的依赖性,东盟将政治外交事务变成东盟外长会议的主要议题。( 2) 外长会议的局限性。外长会议是由东盟各国外交部长组成的,外交部长通常擅长处理政治合作事务,对经济、社会和文化合作事宜方面处理却不在行。因而由外交官处理东盟各个方面的合作计划,会出现重政治外交合作、轻经济合作的局面,[3]而且外长会议在处理某些重大问题上还需要报请政府首脑会议批准,决策结果还需要东盟国家的审核,由于各东盟国家存在分歧,外长会议通过的决策往往是避开实质问题而达到形式上合作的结果,这导致东盟各成员国在经济领域合作没有实质性的进展。
       
2、多样化决策机构的产生。由于东盟外长会议的缺陷,已不能适应东盟经济合作的发展趋势。1976 年 2 月,东盟国家在首届东盟首脑会议( 因在印度尼西亚巴厘岛举行,也称巴厘会议) 签署通过了《东南亚友好合作条约》和《东盟协调一致宣言》。《东盟协调一致宣言》规定: “必要时召开成员国政府首脑会议”,从而使首脑会议成为实际的东盟最高决策机构。[4]
       
1977 年 8 月,在马来西亚首都吉隆坡召开的东盟第二次首脑会议作出决定: 维持外长会议最高决策机构的地位。在其后,东盟虽然在间隔长达 10 年的 1987 后召开了第三次首脑会议。在这三次首脑会议期间,由于未确定首脑会议的定期会议制度,因而首脑会议的决策作用名存实亡,外长会议仍然是东盟决策的主要机构。
       
进入 20 世纪 90 年代后,东盟各国逐渐认识到,把大政方针的决策权全部托付给外长会议,不使首脑会议制度化,对东盟发展极为不利。1992年东盟召开了第四次首脑会议,正式确定首脑会议成为最高决策机构,每 3 年举行一次正式会议。这标志着东盟首脑会议开始实现制度化,与此同时继续完善和发挥包括外长会议、经济部长会议在内的部长会议的决策职能,使东盟的高层决策形式多样化、专业化,从而形成了东盟多样化的决策机构。2000 年第四次非正式首脑会议决定取消正式、非正式之分,每年召开一次首脑会议。
       
经济部长会议和其他部长会议成为东盟决策机构。1976 年巴厘会议后,东盟经济部长会议和其他部长会议也开始成为东盟的决策机构,其地位和外长会议相同。东盟经济部长会议每年召开两次,会议主要审查东盟各个领域内的经济合作的进展,研究各东盟委员会的报告和建议。
       
随着经济部长会议正式加入到东盟的决策程序中,由于其开会的频率要远远高于每年举行一次的外长会议,因此使得东盟的最终决策权事实上从外长会议转移到了经济部长会议。外长会议虽然在形式上仍然管辖经济部长会议,但是它关于经济方面的决定往往只是一种形式,只能承认已经由经济部长决定了的政策。这样,虽然东盟第二次首脑会议并没有明确规定经济部长会议的地位,但是东盟经济部长会议已经在事实上获得了东盟经济领域合作的决策权,并通过定期召开会议把这种决策制度化,形成东盟经济部长决策制。[3]
       
在《东盟宪章》生效前,从最初唯一的决策机构外长会议,发展到首脑会议与外长会议、经济部长会议为主的部长会议在内的多样性决策机构并存局面,但首脑会议与部长会议的关系没有明确加以规定,二者都可以独立地作出决定而不受其他机构的限制,这导致决策的整体性不强。
       
二、《东盟宪章》生效前东盟决策方式的特点
       
国际组织决策程序的核心就是如何表决,即对决议的赞成或反对,其包括两方面的内容: 表决权的分配和表决权的集中。前者涉及表决权在成员国之间是一国一票,还是按照成员国的的大小强弱或对组织的贡献来分配。后者涉及的是全体一致同意还是多数通过,以及不通过表决的协商一致。一般国际组织通常存在 4 种表决方式: 一国一票一致同意; 一国一票多数表决; 一国数票加权表决; 非正式表决的协商一致。[1]
       
东盟的决策方式采取了一国一票一致同意和非正式表决的协商一致,并结合本地区特色,对此有所发展,形成了具有特色的东盟“Y - X 原则”,即: 如果东盟中一个或少数几个成员国表示将暂不参加某个方案所规定的集体行动,但又不反对该项议案,而其他成员国却表示不仅支持而且愿意参加该方案所规定的集体行动,则该方案可以作为东盟的决议通过。[2]与一般国际组织的决策方式相比较,东盟的决策方式有以下特点:
       
( 一) 绝对平等性
       
国际组织的决策方式之一是全体一致原则,也称一国一票一致同意制,是指组织内各成员国享有平等的投票权,组织的决议须经出席会议并参加投票的全体成员国一致同意才能通过。该种决策方式是建立在国际法的主权平等原则基础上的。全体一致方式的本质点在于一致同意,每个成员国,不论其地位、作用如何,都有一个投票权。[1]
       
东盟强调主权神圣不可侵犯,追求国家间的绝对平等,坚持互不干涉内政原则,不谋求建立具有约束力的超国家权力机构,因而东盟的最高决策机构首脑会议和部长会议组织松散,机构职能重叠,效率低下,发挥的作用十分有限。与此相应的主要决策方式是全体一致原则。全体一致原则是东盟追求的理想方式。它充分尊重东盟国家主权与平等,以该方式通过的决议能体现各成员国的共同意志,维护了各成员国的利益,有利于决议在成员国的实施。但是,这一决策方式忽略了各东盟国家在政治、制度、民族文化、经济水平和安全政策取向等方面存在较大差异,特别是过分强调每一成员国的个别意志,这就严重影响东盟组织的效率、职能的行使以及区域合作的开展。
       
由于全体一致方式的缺陷,束缚了东盟决议的通过,为此,东盟在全体一致原则的基础上发展了具有东盟特色的会前协商原则,其最终目的是实现决议的全体一致通过。会前协商原则是指东盟在首脑会议和部长会议召开之前和会议期间,为使决策过程能够顺利进行,频繁地进行双边和多边磋商,以便在正式会议前就一些方案达成一致意见。这种决策方式充分体现了非正式磋商的灵活性,成员国能充分交换意见,增进理解,减少分歧,维护东盟内部的团结,保持对外用一个声音说话的形象。
       
( 二) 灵活性
       
最能体现东盟决策方式灵活性的是协商一致方式。协商一致是 20 世纪 60 年代国际组织和国际会议逐渐发展形成的一种新的决策程序。在现存的正式表决方式不能作出决定的情况下,成员国之间通过广泛协商,在实质事项没有异议,不经投票而一致合意决定的决策方式。协商一致维护了国家间主权平等和民主协商决策等原则,与全体一致原则一样,是建立在所有成员国不反对基础之上,保持着对成员国平等地位的尊重,因而成为东盟的主要决策方式。
       
最能体现协商一致精神的是东盟“Y - X 原则”,该原则保留了国际组织协商一致的精粹,同时结合东盟的客观情况发展出自己的特色: 第一,不同意见成员国保留意见的方式不同。一般协商一致中,成员国的不同意见可以解释或保留方式提出,并在会议议定书中予以记录,以表明各自对决定的同意程度。[1]东盟通过的决议也是建立在没有反对意见的基础上的,但不同意见的成员国保留自己意见的方式是不参加相关的合作计划,保留其将来重新加入该计划的权力,这样,就在保障各成员国国家利益的同时,实现东盟的区域利益。第二,适用的领域不同。通常国际组织的协商一致是根据国际组织的基本文件适用于政治经济等领域。而东盟“Y - X 原则”为了满足一体化合作的需要,鉴于东盟各成员国经济发展水平存在实际的差距,东盟在制定和实施经济合作计划时主要局限于东盟的经济合作领域,政治领域很少采用。第三,决策和执行程序的结合。东盟“Y - X 原则”不仅是东盟的决策方式,同时也是执行程序。决议通过后,对决议的执行也体现了协商一致的精神,不同意决议的成员国,一旦条件成熟可以重新加入经济合作计划。以上特色充分反映了东盟国家之间互相尊重主权平等基础上的灵活性,通过求同存异和相互妥协,增加各成员国在不同问题上达成协议的可能性,有利于决议的全面实施,有助于区域性利益的实现。
       
总之,东盟决策方式既充分体现了各成员国的利益,同时也束缚了东盟决议的有效执行,在新形势下,迫切需要强化东盟决策方式的功能,完善东盟决策机制。
       
三、《东盟宪章》对东盟决策机制的完善
       
随着国际政治和世界经济形势的发展,东盟越来越感到大力推进一体化进程的重要性,而推动一体化进程就需要一部对所有成员国都具有法律约束力的基本文件,以确定东盟发展方向,促使成员国为共同目标而努力。《东盟宪章》就是旨在增强东盟凝聚力,提高东盟整体实力和国际地位的一份基本文件。为实现《东盟宪章》的宗旨和目标,强化和完善东盟决策机制是必不可少的。
       
《东盟宪章》确定了东盟只有一个最高决策机构———东盟峰会( 东盟首脑会议) ,东盟峰会由成员国的国家或政府首脑组成; 由东盟主席国召集,每年举行两次; 必要时由东盟主席国召开特别会议或专门会议,会议地点由东盟成员国协商确定。同时规定了东盟峰会五个方面的职能: ( 1)商讨、提供政策指导,并就东盟目标实现、成员国利益和东盟协调理事会、东盟经济共同体理事会、东盟专门部长机构提交的重大事项做出决定;( 2) 指令相关理事会的部长召开部长级专门会议,讨论跨共同体理事会的重大问题,会议程序规则由东盟协调理事会制定; ( 3) 处理影响东盟的紧急状态,做出适当反应; ( 4) 对宪章第 7 章和第8 章项下事务做出决定,授权建立和解散专门部长机构和其他东盟机构; ( 5) 根据东盟外交部长会议推荐任命部长级的东盟秘书长,秘书长独立工作,并对国家和政府首脑负责( 宪章第 7 条) 。东盟峰会之下设有东盟协调理事会、东盟共同体理事会( 由东盟政治安全共同体理事会、东盟经济共同体理事会和东盟社会文化共同体理事会组成) 和东盟专门部长机构。东盟协调理事会是东盟峰会之下的协调机构,由东盟外长组成,每年至少召开两次会议。东盟共同体理事会为实现东盟共同体三大支柱①的目标,确保执行东盟峰会的相关决议,协调其理事会管理下的不同部门的工作和跨理事会事项,分别负责政治安全、经济一体化和社会文化事务。东盟专门部长机构在各自范围内执行东盟峰会的协议和决议; 向相关共同体理事会提交报告和建议。
       
《东盟宪章》规定,东盟外长会议和其他部长会议已不是决策机构。《东盟宪章》保留了最基本的决策方式———协商和一致同意,在不能达成共识的情况下,由东盟峰会来决定采取决策的方式。这一弹性规定实际上排除了简单多数、三分之二或四分之三表决方式,赋予了东盟峰会的核心决策权,使东盟决议能够采用灵活方式解决,避免伤害有不同意见的成员国的利益,达到用一个声音说话的目的。同时规定上述两种方式不影响相关东盟法律文件中规定的决策模式,相关东盟法律文件的含义不明确,但有一点是明确的,即相关法律文件规定的决策方式与上述两种方式不同。同时肯定了东盟“Y - X 原则”,《东盟宪章》把这一原则作为履行经济承诺的灵活参与模式,前提条件是各方达成一致。《东盟宪章》没有对成员国惩罚的条文。该宪章规定,成员国严重违反或不遵守宪章时,应提交东盟峰会决定。关于不执行东盟决议、决定,严重违反《东盟宪章》和基本原则,以及不服从争端处理机制做出的仲裁和决议的事件,要由东盟峰会做出决定。对于何为严重违反宪章,严重违反的程度和不遵守宪章,以及两者的区别,宪章并没有明确规定,这样,最终判断和决策权就交给了东盟峰会,显然这强化了东盟峰会作为最高决策机构的功能。
       
《东盟宪章》之所以没有设置对成员国违反宪章进行惩罚的条文,是因为东盟充分考虑到亚洲东方文化的特异性,东方文化下很难达成照顾到各成员国利益的处罚条文,而用智慧处理有争议的问题有时比西方法制处理来得更合适。如果想通过谈判达成共识,则可能像世贸组织谈判一样陷入僵局。此外,如果设立处罚条文,一旦实施处罚,不免会伤害成员国之间的和气,对本来就比较松散的区域性组织造成致命性打击。但是,如果启用东方智慧,利用领导 威和影响,则更利于在成员国之间达成一致。[5]
       
东盟决策机制建立在东盟法律人格之上。《东盟宪章》签订前,东盟的一系列纲领性文件没有明确规定授予东盟以法律人格; 从隐含授权论来看,东盟虽然不是作为一个严格意义上的国际组织,其自身的权力和职能也非常有限,但它毕竟有多样性的决策机构实现其职能,东盟在其行为和决策过程中强调协商一致和不干涉内政原则。由于东盟的法律人格并不明显,以至于许多学者认为,东盟在《东盟宪章》面前不具有法律人格,笔者认为,不明显并不代表没有,只要东盟的一系列纲领性文件规定了东盟的宗旨和任务,为实现其宗旨和职能,它就具有法律人格。但也由于其法律人格的不确切,导致了东盟决策机构无法有效地实施其职能。
       
而《东盟宪章》第 2 章第 3 条明确规定: “作为政府间组织,授予东盟法律人格”。这样,东盟国家以约章授权的方式最终赋予东盟以法律人格,明确规定了东盟的目标、原则、地位、组织机构及其职能,将东盟从一个松散的组织转变为具有法律机制约束的组织。《东盟宪章》以对成员国的法律约束力,保障了东盟决策机制的效力,加强了东盟成员国之间的协调与合作,促进了东盟内部团结,使东盟真正凝聚成为一个统一的整体,真正做到在国际舞台上用一个声音说话。但其内部的多样性决定了它不可能明确规定东盟与各成员国之间的权限,不太可能成为具有强制约束力的组织[5]
       
四、结论
       
从东盟的建立到 2007 年《东盟宪章》的通过,在 40 多年的发展过程中,东盟确定了相互尊重主权、领土完整、政治独立、不干涉内政原则作为东盟的原则。为实现东盟的目标和宗旨,东盟创建了决策机制,从最初唯一的外长会议,到部长会议和首脑会议的多样性决策机构,最终《东盟宪章》确定了东盟峰会( 首脑会议) 为东盟的最高决策机构; 东盟决策方式的全体一致、协商一致、东盟“Y - X 原则”和会前协商等原则,充分体现了东盟的方式、特点,即灵活性和不强求所有成员国一致通过,对于无法达成一致的决议,允许成员国保留自己的意见,通过寻求最低限度的共识和让步来完成决策过程,只要大多数同意即可通过决议。《东盟宪章》通过法律文件形式保留了全体一致、协商一致、东盟“Y - X 原则”为决策方式和执行模式。《东盟宪章》完善了东盟在实践中形成的决策机制,肯定了东盟机制在运作中的成功经验,同时也对其不足作出了一定的修正。可以预见,在东盟未来的发展中,东盟决策机制仍将发挥重要作用,同时也受到限制。参考文献:
[1]饶戈平. 国际组织法[M]. 北京: 北京大学出版社,1996.
[2]朱仁显,何斌. 东盟决策机制与东盟一体化[J]. 南洋问题研究,2002,( 4) .
[3]郭又新. 东盟部长会议的发展与演变[J]. 东南亚研究,2004,( 6) .
[4]翟坤. 东盟的决策机制[J]. 国际资料信息,2000,( 4) .
[5]《东盟宪章》: 亚洲政治启用东方智慧[N]. 重庆日报,2007 -11 -21.